2024年5月，长三角三省一市八部门联合发布《长江三角洲区域生态环境行政处罚裁量规则》（以下简称《规则》）。同年，党的二十届三中全会明确提出要“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接。”《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见（国发〔2024〕5号）》中也规定：“鼓励跨行政区域按规定联合制定统一监管制度及标准规范，协同推动罚款数额、裁量基准等相对统一。”作为行政执法中重要因素，裁量基准衔接在推动执法标准跨区域衔接中起到关键作用，长三角地区的探索走在全国前列。既往的裁量基准主要在省级行政单元内运行，部分学者认为其依赖于行政机关内部的纵向科层制。然而，跨区域裁量基准更多依托于行政机关之间的横向协作关系，传统上下级间的层级指挥监督权被削弱乃至丧失。裁量基准如何在新趋势下继续发挥效能，成为亟待探讨的问题。
功能主义的视角可以为我们解决该问题提供新思路，“功能观”要求明确系统之目的。跨区域裁量基准的目标需要从两个维度切入，一是作为裁量基准的基础属性，二是“跨区域”赋予的独特属性。
回顾制度发展历程，行政裁量权基准制度滥觞于金华市公安局在2004年推行的《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》，经2021年《行政处罚法》修订被正式纳入法治轨道。裁量基准源于基层，最初是为了解决执法实践中出现的“同案不同罚”现象。因行政法中平等对待和行政自我拘束原则要求，地方基层执法者对基层执法经验进行总结和凝练成文，形成相对稳定的具体判断标准，以保证行政决策的稳定和持续。可以看出，裁量基准是行政机关能动地在内部对自身行为所作出的规范，目标是实现“裁量正义”，有学者将其精准定性为“行政自治规范”。由此可见，裁量基准产生根基是行政机关的内生需求，上下级之间监督权仅为传统裁量基准运行的外在呈现。在跨区域裁量基准中，虽然外在纵向结构被打破，但行政机关对“裁量正义”的本质需求未改变，约束行政机关行为的内生动力仍在发挥作用。
将裁量基准置于区域一体化框架下，治理的现实需求催生了新形态的诞生。在法学语境下，区域指“政治主权范围下基于共同的地区文化意识而形成的单元或集合体”。长三角三省一市本身就在长期社会历史发展中形成了密切的地缘关联与人文纽带，兼以“长三角一体化”国家战略助推，实现区域内法律秩序的统一性成为现实需求。具体到环境领域来看，河流、大气等环境要素本身具有强烈的跨区域属性，加之区域间产业布局关联性与人口流动频繁性，使得环境违法行为往往呈现出跨区域流动的复杂态势。传统以行政区划为界限的执法思路难以适应现实需求，跨区域裁量基准应运而生。
综合上述，跨区域裁量基准的诞生既坚持了传统行政法中“行政均衡原则”，又回应了区域发展的现实需求，是现实导向的产物。
行政机关制定并遵循裁量基准的内生动力为裁量正义，但最终以规范形式呈现的裁量基准很可能消弭差异，乃至侵蚀个案正义。特别在跨区域这种以较高级别行政机关作为制定主体的情况下，担忧显得愈发强烈。有学者甚至断言“高阶化后的裁量基准消灭了区域间差异,违背了行政裁量的根本目的。”这种态度显得过于悲观，但我们必须承认差异客观存在，对“差异”的正确处理成为跨区域裁量基准在制定和应用中不可回避的问题。功能主义所主张“系统观”和“整合观”，强调整体下各要素功能之间联系与互动，为我们解决问题提供新视角。前文所述《规则》对“差异”的处理，正是运用功能主义思维的范例。
首先，在系统目标指引下筛选系统要素是实现功能整合的前提。区域内各类问题的发生频次、性质特征及影响范围存在显著差异，其中部分属于特定区域的个性问题。因此，并非所有违法行为都适宜被纳入统一的裁量基准表进行规范，强行追求形式上的一致会适得其反。《规则》根据规范来源与实施频次，设定了专用、区域和通用三种裁量基准表，兼顾了共性与个性。决定将何种要素纳入统一适用的裁量基准表，需要参与方权衡各种利益因素，充分协调各种利益关系，促进各方利益的最大化，跨区域协商机制显得尤为关键。长三角地区就存在区域生态环境保护协作工作会议这一协商载体。这启示我们，今后在其他领域的跨区域裁量基准制定中，应当建构由行政机关、相关领域专家及利益相关方共同参与的协商机制，通过充分沟通与利益博弈，使裁量基准所内含的价值判断尽可能兼顾区域整体利益与地方合理诉求，于源头上实现“整合而非取消差异”的制度目标。
其次，保留适当弹性空间是发挥要素效能，回应裁量正义的必然需求。《规则》第十一条允许“区域调整适用”的存在，规定“省、市的生态环境部门可以根据实际情况，在本地区调整适用裁量基准表，增减的幅度为10%”。区域调整适用的规定充分考虑到三省一市经济发展和功能定位的差异，既传递了统一的法治原则，又为地方知识的回流预留了通道。在关照个案正义方面，《规则》也设定了逸脱条款，第十五条规定“经省级生态环境部门批准后，可以对个案作调整适用”，为特殊个案预留灵活裁量空间。同时，制定完成的裁量基准文本也要保持开放，积极回应现实的变化。例如，《生态环境法典》出台后，生态环境保护的立法调整需要及时在裁量基准中得到反映，以确保制度的适应性。
最后，整合系统要素是决定系统建构成效的关键。数据共享平台和类案参照机制是可行方案。三省一市已于2024年建立数据专题合作机制，安徽省生态环境厅主要以马鞍山市及其毗邻地区为研究主体，进行“长三角生态环境协同共治信息化试点示范”实验，通过信息化手段实现信息共享、资源整合、执法联动和业务协同。类案参照制度目前只在特定示范区有所体现，“青吴嘉”长三角生态绿色一体化发展示范区司法行政部门联合发布首批9则示范区行政执法典型案例。未来，可以考虑以毗邻区为试点，逐渐在更大范围内健全类案参照机制，充分发挥行政执法“典型案例”对执法实践的指导作用，助推“类案同罚”目标实现。
行政裁量基准源于实践，是行政机关为回应治理需求、追求执法效能的制度创新，体现了行政自治的内在逻辑。功能主义视角的引入，有助于揭示裁量基准在系统目标指引下实现要素整合与功能实现的运作逻辑，指引未来发展方向。裁量基准的生命力源于实践，亦当以开放姿态回应实践变迁。面对跨区域裁量基准这一新形态，我们应在肯定行政机关能动作用的基础上，推动其不断回应执法需求，助推行政执法标准跨区域衔接，为区域一体化提供坚实法治保障。
（作者单位：东南大学法学院）
本文受2025年国家级大学生创新训练计划项目《环境保护行政执法裁量权基准的跨区域衔接——以长三角一体化为例》（项目编号：202510286135）资助。