行政复议全过程旨在对行政行为的合法性和合理性进行全面审查，最终由复议机关作出适当的决定。而行政复议调解作为行政复议结案方式之一，务必需要得到规则的制约。新《行政复议法》于2024年1月1日开始实施，并在第5条确定行政复议调解的适用规则，得以明确复议调解中行政案件的全范围可调性和三项基本原则：自愿原则、合法原则和禁止损害排己性利益原则。
一、行政复议调解适用于绝大多数行政案件
调解作为一项久远且典型的纠纷处理方式，常被运用于不同时代的不同主体间，但在新《行政复议法》颁布前，对复议案件的调解依然有较为严格的限制，而随着中国特色社会主义法治理论的不断创新，在我国法律体系的不断完善下，行政复议调解逐渐成为法治实现的一种方式，是否具有自由裁量权、是否为涉及赔偿的行政纠纷案件，均不再是启动这一途径的先决条件，而任一行政案件皆可调的覆盖范围，已然成为政法工作现代化的先驱示范。就其法理基础、现实因素等方面均有充足的理由予以支持。
现代化调解是法治社会的产物，在亚里士多德的定义中，法治有两个必要要件，即良法与守法，前者作为法治的前提，要求制定法律的最优解是多数人的决定所构成，而后者身为法治的保障，要求所制定出的法律被普遍的遵守。按此来说，倘若法治社会是通过良法来限制权力，那么同样被创造出来的调解规则，亦是良法服务于法治，而与所谓的人治根本毫无关联，在没有使双方法益受损的情况下，行政机关与相对人的协商并不等于妥协。同时，行政复议调解注重程序正义，当双方达成合意适用调解制度时，就进入了单独的规则之治，无论是调解中立方还是当事人均需受到约束，这不仅仅是一个输送权力的通道，还是个限制权力的框架，故不存在任何一方权益的失衡，并且行政复议调解的结果与作出行政复议决定的效果相似，其同样也具有法律实现的意义。综合以上，除涉及公共利益外，相对人当然拥有处分个人权利的能力，完全可以与行政机关达成合意，进而放弃或争取自身权利，即双方在可控的范围内进行意思自治，各复议机关当然可以使用复议调解程序来处理多数行政案件。
二、自愿原则是对当事人的最大限度保护
自愿原则的内涵可拆解为两个方面，一方面是说明了调解并不是行政复议的前置性程序，对应着条文中“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”此处应注意这句话的主语是行政复议机关，说明行政复议机关决定进行调解并不是一项必需程序，应当取决于复议机关是否决定适用。不过这并不是开启调解程序的唯一道路，另一方面，当事人亦拥有是否进行调解的自由，若复议机关强行调解，即违反了此法条的规定；若复议机关不同意进行调解，那么也不会影响到申请人或被申请人的法益，因为两者也可以自行选择进行和解。无论是和解还是调解，这两种纠纷解决途径在行政复议中都必须保持完全自愿的原则，这是当事人行使救济权的基础，也是私法手段在公法领域适用的“敲门砖”。从行政复议调解的基础理论上分析，其核心是行政相对人与行政主体通过意思自治达成完全的合意，只有双方的内心意思、效果意思以及外部行为不受非法因素干扰，这样才是正确的协商过程，才可在保护申请人私益权利的同时维持好行政职权的实施，而自愿原则正是贯穿在整个调解过程中黄金规则，若调解未达成最终协议或者调解书生效前任一方反悔的，均不会影响到双方的复议权利，复议机关依然可以及时作出最终的复议决定。
三、合法原则体现在复议调解的全过程中
当行政复议调解的受理范围扩大后，合法原则的作用更为重要，其不仅是整个行政执法体系中的一般性规则，更是复议调解的特别注意原则。通过对近几年行政复议实务的分析，“应调尽调”已经成为复议机关受理案件的首选，这种工作思路固然会提高行政效率，但是各地司法机关在一些硬性指标的要求下，往往会错误地适用这一办法，反而影响到行政案件的正常审理，出现行政机关以妥协方式换取息事宁人的情况，故必须理清合法原则着重体现的三个环节。
一是范围合法。虽然《行政复议法》规定了全范围案件可调的做法，但是此处的全范围是指排除限定适用调解的全部类型行政案件，一些涉及重大公共利益或者明显侵犯案外人权益的纠纷，显然不属于可调解的范围，即对于法律规定的不能以调解形式结案的行政纠纷，复议机关不可主动引导，也不可被动调解此类案件。二是内容合法。在复议机关的主持下，行政争议的当事人只可就法律规定的范围进行协商，起码不得违背法律、法规的强制性规定，例如在调解羁束性行政行为的过程中，所达成的调解书内容绝不可以脱离于法律文本，必须有法可据，而对于行政机关，其必须在法定职权范围内进行处分，不可作出超出自身权力限度外的决定。三是程序合法。相比于和解，复议机关作为中立主持方加入，并且可能还会伴有一些专门调解组织的参与，人员组成较为复杂，虽然调解具有灵活的属性，但是必须要有正当程序予以确认过程和结果的合法化，以防止调解的滥用，导致此项制度未能发挥原有的功能。
四、禁止损害排己性利益是复议调解的底线
原行政机关在行政复议过程中可以处分已发生的行政行为，但并不可随意使用，需要满足对他人并不造成损害的条件。在个案中，无论是行政相对人还是行政主体，都可以一定限度地以损失自方利益为条件，力求化解争议。对于相对人来说，在绝大多数情况下，无论放弃何种程度的权益，都不大会影响复议调解的效力，而对于行政机关则不相同，纵使其拥有可处分的公权力，且能够适当作出一些让步，但是仍然需要顾及公共利益和社会管理的秩序，一个涉及金额裁量的行政赔偿案件，当然可以在额度范围内进行调控，但是面对一个社会危害性较大的案件，行政机关就必须严守住调解的底线，因为此时的利益早已跳脱出自身的范围，而关乎到全体民众。行政机关若一昧地追求结案率，对行政权随意地舍弃，则会导致公信力的下降。为了杜绝此类情况的发生，行政复议的被申请人必须做到调解后的行为不得损害社会公共利益和他人合法权益，只有这样才可实现行政复议调解制度的真正目的，即做到实质性纠纷化解。
总体而言，行政复议调解范围的扩大扫除了之前适用范围过窄的负面影响，妥善支持办案人员对复议调解工作的广泛开展。原则性条款的设立进一步指明复议人员办理调解案件的规范，做到不失灵活性的同时又保持权威性。为深入推进法治政府建设，必须合法合理地适用行政复议调解规则，努力将行政复议调解打造成一项科学的行政纠纷解决制度。
（作者单位：华东政法大学）