国务院不久前印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国首部以城市更新命名的国家级五年专项规划，是中国城市发展方式转型处在关键阶段的重要文件。
理解这份文件的分量，必须看清一个拐点：中国城镇化率已达67.9%，城镇房屋建筑面积660亿平方米，市政管网接近390万公里。去年的中央城市工作会议明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。显然，这不是一个周期性的调整，而是一个结构性的转向——国际经验表明，城市更新有从“urban renewal”到“urban regeneration”再到“urban transformation”之变，前缀从“re”变成了“trans”，隐含着城市从物质空间更新到功能业态激活再到城市范式重构的规律。今天的城市更新不仅是给老城区的修补，更是整座城市运行方式的更新。
过去二三十年，我国城市建设的底层逻辑很大程度是依靠滚动开发发展的土地增值驱动，“高投资、高周转、高回报、快扩张”特征明显。如今，城市建设进入存量时代，底层逻辑必须从“新建”向“更新”为主抓手转变。这种转变不仅是可见的物理性变化，更是城市发展运行和治理的更新。“十五五”城市更新规划内容丰富，不妨择要从以下维度去理解城市从“经营土地”到“经营城市”，从“见物”到“见人”，从“增量扩张”到“内涵式发展”的发展转型主线之变。
维度一：不是建筑装修，是发展换轨。城市是财富创造的容器。很多人把城市更新理解成“修修补补”——刷刷墙、修修路、装个电梯，这是不全面的。文件把“培育壮大城市发展新动能”放在各项任务的第一位，就是个信号。当前我国产业已经进入了创新驱动为主的发展阶段，产业形态的转变必然对城市空间提出新要求。因此，城市更新不是“做个装修”就完事，而是根据科技产业融合发展的规律，对旧空间进行革新改造，让低效空间长出新产业，让服务人的空间迸发出新动能。
《规划》部署了民生工程、发展工程、安全工程三类工程，其中发展工程的核心，就是激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升，为新产业、新业态发展创造条件。近些年我们看到，不少地方旧厂区的工业遗存变成了创新创意产业总部，脏臭水沟整治出了滨水消费经济带，都是典型的城市更新为新质生产力找到新空间的例证。
维度二：摆脱增量扩张路径依赖，走存量提质的新路径。当前，大规模造城的时代基本结束，存量庞大，城市的主要矛盾不再是“不够”，而是“不好”。过去增量扩张依赖三个前提——土地持续增值、人口持续流入、财政持续扩张，现在都在变化。城市更新要解决的，就是增量逻辑改变后城市怎么继续运转：从规模扩张到内涵提升，从开发建设到永续运维，从局部碎片到综合系统，从工程导向到制度重构。
文件坚持“无体检不更新”“尽力而为、量力而行”——这不是保守，是在新运行逻辑下必须建立新的纪律。从“建了再说”到“先体检后更新”，从“各管一段”到“片区统筹”，从“建完就走”到“终身负责”，从“项目制”到“片区制”。背后的逻辑就两个字：统筹——统筹短期和长期，统筹空间和产业，统筹全域规划和局部建设，统筹建设和运营，统筹地上和地下，统筹投入和收益，等等。比如片区制，就是要统筹平衡好项目收益——用商业收益反哺住宅改造，用产业现金流覆盖基础设施投入，从“改完一个算一个”到“片区内部算总账”。
维度三：城市更新投的不是钢筋水泥，是人。“十五五”期间城市更新总投资约15万亿元，有人会联想：是不是一轮投基建的大水漫灌？不是。城市更新不是物的投资，而是人的投资。过去“投资于物”的增量逻辑（修路建桥造广场——物建好了人自然会来），在存量时代跑不通了，9.5亿城镇人口已在那儿了，他们要的是安全、舒适、有品质的生活空间。城市更新的核心转向，就是从“投资于物”转向“投资于人”，这已成为中央财政支持城市更新的重要导向。2024年起我国已连续3年累计支持50个重点城市先行先试，探索可复制可推广的机制。老旧小区改造换来生活品质，危旧房修缮换来的是最基本的民生底线——投下去的钱最终都回到了人身上。
维度四：从“面子”到“里子”，看不见的、关乎安全的地下管网才是关键。以前城市更新最容易看见的是面子：外立面翻新、街区美化、夜景亮化。但面子是给人看的，里子才是支撑城市安全运行和高质量发展，让人民群众生活得更安心、更舒心的关键。《规划》里最硬的量化指标藏在地下——77万公里管网改造。公众对管网可能无感，但一场内涝、一次燃气事故，所有人都会问：地下到底怎么了？全国市政管网接近390万公里，相当一部分已运行二三十年。一场暴雨淹不淹、一次寒潮裂不裂、一次燃气泄漏能不能及时发现——全看管网。未来五年，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力的管网更新投资规模约5万亿元，约占总投资的三分之一。这钱，花得眼睛看不见，但回报最实在：减少跑冒滴漏就是节约资源，消除隐患就是降低治理成本，提升标准则是给城市扩容。这也是城市实实在在的内涵式发展。
维度五：从“住得上”到“住得好”，抓好品质升级、安全底线和长效保障三件事。现代化城市，一定有现代化的住房保障。文件围绕居民关心的住房问题强调的三件事值得关注：
建“好房子”——抓品质升级。当前城镇人口的基本居住需求已经满足，但“有没有”和“好不好”之间隔着巨大距离。隔音差、保温弱、配套旧、无电梯，都是日常痛点。文件提出改造11.5万个老旧小区、1500个老旧街区厂区、4000个城中村，这不是试点，而是从解决急难愁盼问题出发，分年度逐步全面铺开的态势。
改危旧房——抓安全底线。全国仍有约50万套危旧房需要改造，65岁以上人口占比已超15%，老龄化加速叠加住房老化，危旧房问题只会越来越突出，亟须解决。
房屋全生命周期管理制度——抓长效保障。过去房子建完就交出去，后续维护全靠业主自觉，失修失管几乎是必然结果。文件提出体检制度、资金制度、保险制度三件套——相当于给房子建一套“医保体系”：定期体检早发现问题，专项基金保障维修，保险兜底安全。从“建完就走”到“终身负责”，这是住房管理逻辑的重大转变。
三个层次构成住房供给模式的代际升级，也是房地产新模式的起点——文件明确“促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新”，也给当下的房地产企业指了一条路：从开发商变成城市运营商。
……
城市更新是未来时期的一道必答题，如何平衡好保护与活化，促进城市文化繁荣与发展；如何算好长远账，保障更新资金，控制债务规模，创新城市更新的投融资体制机制；如何用好数字化手段管理、经营、激活城市……都是关键所在。这在规划文件中也得到了明确回应。
“十五五”城市更新规划指向的是一场发展的跃迁，是产城人文治的多维度协同革新。它比单纯的城市规划、建设、管理更难，更考验我们的耐心和智慧。文件反复强调尽力而为、量力而行，这八个字不是退让，是清醒——知道什么不能做，才知道什么该做；知道为谁而建，城市才能真正让生活更美好。
（潘毅刚，浙江省发展规划研究院副院长）