6月25日是第36个全国土地日，今年的主题为“珍惜每一寸土地，促进高质量发展”。以土地资源节约集约高效利用，服务保障城市高质量发展，南京早已先行布局。
2025年，国务院批复苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案，南京同步出台2026至2027年行动方案。对于规划资源部门来说，改革的核心就是打破土地流转、项目审批、空间利用的各类制度壁垒，让土地要素自由、高效流动。南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）出台一揽子配套政策，从规划弹性管控、城乡土地盘活、全链条审批提速三大维度同步发力，推出多项全省首创创新举措，走出差异化改革路径，为 “十五五” 城市高质量发展筑牢空间要素根基。
精简审批做 “减法”，项目落地一路提速
城市高质量的发展离不开要素保障，而要素保障则需要用地支撑。近日，市规划资源局牵头出台《关于落实土地要素市场化配置改革 提升征地报批效能的通知》。文件立足全市重大项目建设、乡村全面振兴、城乡融合发展核心需求，锚定“审批提速、服务提质、成本压降”的改革目标，推出十一项硬核举措，以期用制度创新激活土地要素内生动力。
改革联动雨花、江北、六合、溧水四大标杆项目落地试点经验，打造可复制、可推广的南京用地改革样板。
在江北新区，高新北路北延建设工程涉及耕地、林地、生态空间管控区域等多种复杂用地类型，按老办法，需要分头编制多份报告、组织多次评审，论证周期将近2个月。南京规划资源部门率先探索了“多论合一”机制，把多个论证事项打包整合。一份报告、一次论证、一份意见，高新北路项目仅用22天就完成了全部论证，周期压缩63%，审批环节得以迅速打通。
作为全省用地准入阶段“多论合一”试点的“头彩”，高新北路的经验迅速在六合农场河路项目中得到升级推广。
这条全长仅1.4公里的双向四车道城市主干路，却是串联六合副城与江北新区大厂片区的重要节点工程。在首个试点经验基础上，农场河路项目被纳入自然资源部国土空间规划许可制度改革国家级试点，成为改革“升级版”的试验田。
原本要单独编制、单独审批的选址论证、线性交通工程详细规划、节约集约用地论证等多个事项，被有机整合进一份综合论证方案里。一次专家评审通过，就能当全流程审批的“通行证”。今年4月16日，农场河路项目正式拿到了国土空间规划许可意见。
这是自然资源部国土空间规划许可制度改革试点启动以来，江苏发出的首份。从启动到获批，项目办理环节精简三分之二、报件材料减少50%、办理时限压缩67%，曾经需要18个月的审批周期，6个月即走完全程。
从高新北路的“22天通关”到农场河路的“18个月变6个月”，南京实践验证了：一套审批“减法”做下来，企业跑腿少了，项目落地快了，土地要素真正“流动”了起来。
规划变身 “导航图”，乡村产业用地找准发展坐标
改革做“减法”有效推动土地要素流动，而土地资源配置，尤其是乡村发展，同样需要实实在在的破局。
国家级农业产业化重点龙头企业——溧水南京金色庄园农产品有限公司，是拥有万亩草莓全产业链体系、联动万余名农户的企业。该企业想扩大规模发展农村一二三产融合项目，但项目地处城镇开发边界外，同时不适配集体土地入市政策，公益性征地的条件又不满足。种种堵点，让好项目卡在“没地可用”的困局里。
这样的困境在过去并不少见。规划的“最后一公里”不通，三产融合停留在“纸上”，土地要素就流不动。
规划资源部门统筹考虑，依托此次的要素市场化改革，创新性地将农村一二三产融合项目纳入城镇建设用地规模统筹管理，以国有建设用地保障供给城镇开发边界外的涉农项目，第一次有了清晰的供地路径。有了规划依据，金色庄园项目得以顺利推进，困扰企业多年的用地难题迎刃而解。
市规划资源局在国土空间规划体系上做了一套“大手术”——建立“市—区—传导片区（街镇）—详规单元”四级传导体系。通俗而言，就是把市级定的大方向、大目标，一层层“翻译”成区里、街镇乃至具体地块能看懂、能执行的操作指南。市级负责统筹核心要素管控和编制标准，区级把三线、人口、用地、经济等核心指标逐层分解传导。从总体规划到详细规划单元，再到街区地块的具体建设项目，规划意图真正落到了地面上。
在详细规划层面，南京又做了一次创新——构建“单元+街区”两个层次的详细规划体系。单元层次负责承接总体规划的目标指标和底线管控，街区层次面向具体实施，明确每一个地块的控制要求，直接为规划许可、土地出让、项目建设提供依据。
这种“刚弹结合”的做法，让规划从图纸，变成了一张动态“导航图”。既守住了底线，又为市场的多样需求留出了空间。对于乡村地区，南京还发布了《乡村地区“通则式”规划管理规定》，未编制村庄规划的地区也能据此实施用途管制、核发乡村建设规划许可证。
规划有了“导航”功能，土地配置的效率自然就上来了。从金色庄园的制度突破，到乡村小微项目“通则式管理”的弹性空间，乡村发展在要素保障中有了精准坐标。
给土地做优化，存量盘活腾出发展新空间
土地是发展的根基，更是需要被珍视的稀缺资源。作为全国首批低效用地再开发试点城市，南京以政策为导向，如电脑存储优化一般，识别碎片地块，梳理空闲土地，清理无效占用。
在全市要素市场化配置综合改革试点框架下，市规划资源局出台配套创新举措，打通低效用地再开发、建筑功能转换、短期灵活用地等制度堵点，让沉睡土地重新参与要素高效流通，为城市产业升级、民生配套落地腾出新空间。
建邺所街公交场站改造是全市首个公交场站综合开发项目，在开发前为单一功能的地面公交场站，地上建筑面积606平方米。建筑及设施老旧，土地利用率低。通过控详调整，将原地块规划性质调整为商办混合用地，明确容积率、建筑密度等条件。项目建设采取TOD+复合利用模式，建成一栋9层公交场站与精品酒店综合楼，总建筑面积15260平方米。打造集公交运维、便民商业、休闲空间于一体的社区客厅。从单一、平面的利用转变为复合、立体的利用，土地的经济产出大幅提升。
“TOD+公交商办复合+低效用地再开发”的开发模式，正在南京的公交领域复制推广。花园路公交综合体作为轨交公交联动试点，打通交通要素与商业办公空间融合，一块土地承载多重城市功能，实现土地要素价值最大化。
依托要素市场化改革顶层设计，南京搭建起完整的存量盘活政策体系，打通土地要素流通壁垒：推行土地混合利用、分期供应、弹性年期出让等灵活供地机制；创新推出5年建筑功能临时过渡期政策，存量建筑转型生产、生活配套产业可暂不改变土地权属与用地性质，全方位激活存量土地要素价值。
针对城市边角空闲地块、桥下空间等闲置资源，南京依托要素改革创新推出短期开发利用模式，以可逆式、轻量化开发盘活空闲土地要素。
建邺区江心洲岛北E3 PARK体育公园是改革落地典型案例，依托城市闲散空间灵活利用的支持政策，补充公共服务短板。项目不修建永久性建筑，开敞空间占比超65%，全部采用可移动配套设施，建成全龄户外健身空间。项目去年开放后，吸引了众多居民前来休闲健身、观光打卡，周末日均客流可超3000人次。近日，公园荣获江苏省人居环境奖。
存量盘活是南京推进苏南要素市场化配置综合改革试点的关键实践。不靠新增土地指标，依靠制度改革打通土地要素流通堵点，唤醒城市各类沉睡空间，持续为产业项目、民生工程释放发展空间。
“问渠那得清如许，为有源头活水来。” 市规划资源局将持续总结推广免编成片开发方案、多论合一、存量复合开发等改革经验，完善灵活供地、存量盘活配套政策，持续拓宽改革落地场景。牢牢抓实苏南要素市场化配置综合改革试点建设，打通土地要素自由流动壁垒，以优质空间要素保障赋能企业发展、城市更新、民生提质，为南京高质量发展持续输送源源不断的“源头活水”。 何钢
本组图片由市规划资源局供图