□ 夏广惠 薛静
随着我国进入老龄化社会，城市治理面临更复杂挑战。南京在“十四五”时期从公共卫生体系建设与养老服务结构优化两个层面做出政策安排，强调推进健康南京建设并完善公共卫生体系，构建居家社区机构相协调、医养结合的养老服务体系，从制度层面为老年群体公共卫生应急能力提升提供支撑。同时，南京将韧性安全城市建设纳入发展重点，强化城市在风险冲击下的预防、应对与恢复能力，为提升老年群体公共卫生应急能力奠定制度基础。实践表明，南京能够依托网格化体系实现快速排查与服务保障。从韧性城市视角看，应对能力一方面取决于医疗资源规模，另一方面依赖制度、服务、技术与社会协同的系统性与适应性。“十五五”时期，深入实施健康南京行动，加强特大城市医疗应急能力体系建设，有必要围绕“制度—服务—技术—社会”构建多维协同治理路径，系统提升老年群体公共卫生应急能力。
强化制度韧性：完善老年群体公共卫生应急治理体系
制度韧性构成城市应对不确定性风险的基础支撑。在突发公共卫生安全事件中，制度体系既影响资源配置效率，也关系到应急响应的协调水平。
在制度设计中明确老年群体的优先保障地位。尽管现有公共卫生政策以普惠性为主，但针对老年群体的专项应急安排仍有待强化。基于其高风险特征，可在公共卫生应急预案中嵌入“重点人群分级保障机制”，对高龄老人、慢性病患者及独居老人实施分类管理与动态监测，并依托南京已覆盖65岁及以上老年人的健康管理服务体系，实现从“事后救治”向“事前预防与早期干预”的转变。
构建常态化跨部门协同治理机制。在既有实践中，南京通过“市—区—街道—社区”多级联动体系实现快速响应。未来应推动卫健、民政、医保、应急管理等部门数据平台的常态化对接，建立统一高效的应急指挥与信息共享平台，实现医疗数据、人口数据与社会服务数据的整合应用，从而提升风险识别与精准决策能力。
在资源保障方面，优化财政支出结构，加大对基层公共卫生体系、疾病预防控制机构的投入，增强其应急承载能力。可探索设立老年健康服务专项资金，重点支持社区健康管理、慢性病干预及应急健康教育，并通过政府购买服务引导社会力量参与，形成多元供给格局。
提升服务韧性：强化社区公共卫生服务体系
服务韧性体现为公共服务体系在突发情境下的稳定供给与快速恢复能力。社区作为城市治理的关键单元，是老年群体获取公共卫生服务的重要载体，服务能力直接影响应急治理效果。
以社区为核心构建综合健康服务体系。南京目前已建成131家社区卫生服务中心，并配套形成1342个居家养老服务中心、4488个为老服务网点及1473个助餐点，基本实现城乡社区全覆盖。在此基础上，进一步整合社区卫生服务中心、养老服务机构及社会组织资源，形成集医疗服务、健康管理与公共卫生服务于一体的综合平台，为老年群体提供连续性、可及性的健康服务。
强化社区的“前哨”功能。在遇到突发公共卫生安全事件时，南京能依托社区网格化体系开展逐户排查、健康监测，充分体现基层治理的重要支撑作用。未来应将该机制制度化，使社区在常态状态下即具备健康监测、风险筛查与初步干预功能。
持续深化医养结合服务模式。南京通过公办养老机构及社会化养老社区推动医疗资源嵌入养老服务体系，在减少老年人外出就医需求、降低风险暴露方面已取得实际成效。接下来，应进一步加强社区卫生服务中心、养老机构之间的协同联动，提升服务连续性。完善家庭医生签约服务机制，通过提升签约率、服务质量等，使其在日常健康管理、应急响应方面发挥持续支撑作用。通过优化基层医疗资源布局、加强人才培养及改善设施条件，逐步缩小区域差距，提升公共卫生服务的均衡性、可及性。
增强技术韧性：推进智慧健康治理体系建设
技术韧性是提升公共卫生治理效率、精准度的关键支撑。数字技术嵌入有助于提升信息获取、资源配置与服务供给能力。
加快发展互联网医疗与远程医疗服务体系。南京已建成区域人口健康信息平台，并推动南京鼓楼医院等开展互联网医院服务。在突发公共卫生安全事件期间，线上诊疗、远程服务等能够有效减少人员聚集风险、缓解医疗资源压力。
构建统一的城市级健康数据平台。南京已实现较高水平的居民电子健康档案建档率，未来应推动医疗机构、社区卫生服务中心及公共卫生机构数据的深度整合，建立动态更新的居民健康档案体系，实现对老年群体健康状况的持续监测与风险预警。
推进数字服务适老化改造。南京依托“我的南京”平台整合医疗与养老服务资源，应在界面设计、操作流程与交互方式上进行优化，如提供大字体、语音提示及简化操作路径，并通过社区培训提升老年群体数字素养，逐步缩小“数字鸿沟”。
构建社会韧性：完善多元协同公共卫生治理机制
社会韧性强调多元主体在风险应对过程中的协同能力，是提升城市整体抗冲击能力的重要维度。
强化政府在公共卫生治理中的统筹引导作用，通过完善政策体系与制度设计，明确各主体职责分工，并通过财政支持、政策激励机制，引导社会力量参与公共卫生服务供给。
进一步培育社会组织参与公共卫生治理。南京互助养老模式作为典型实践，通过志愿服务时间储蓄与兑换机制，引导居民参与养老服务。该模式曾被用于组织志愿者为独居老人提供生活照料与物资配送，体现出社会组织在应急保障中的重要作用。
完善社区志愿服务与邻里互助网络。南京已基本建成“15分钟养老服务圈”，并在部分社区形成以网格员、志愿者为核心的服务体系，接下来要通过建立常态化志愿服务队伍、开展社区健康促进活动等方式，增强居民互助意识与风险应对能力。
[作者夏广惠为南京脑科医院护理部主任，薛静为南京脑科医院护士长。本文为南京市社会科学基金项目“韧性城市视角下南京老年群体公共卫生应急能力提升路径研究”（25YB23）的阶段性成果。]