□ 戴翔
编者按：党的二十届四中全会系统部署了未来五年我国经济社会发展的主要目标和战略任务，南京立足于城市规模提升、能级跃升的阶段性特征，提出“十五五”要聚焦“创新引领、文化赋能、枢纽提能、国际开放”4个战略重点，实现“一个新跃升、七个显著增强”的发展目标。即日起，本刊将约请专家学者，围绕“创新引领、文化赋能、枢纽提能、国际开放”建言献策，助力南京以“锐始者”的果敢谋定快动，以“成功者”的追求开局起步，深化“四高”建设、加快“四力”提升，奋力展现“十五五”发展新气象新作为。此篇为“国际开放”：大力建设高开放度的国际城市，加快拓展提升开放竞争力。
在百年变局加速演进、中国式现代化全面推进的宏大叙事中，高水平对外开放已成为决定城市未来能级的关键变量。党的二十大将“推进高水平对外开放”置于战略高位，强调“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，为新时代城市发展指明了方向。对于南京而言，这既是时代赋予的机遇，更是必须扛起的责任。南京审时度势，将“国际开放”确立为“十五五”时期四大战略重点之一，旗帜鲜明地提出“大力建设高开放度的国际城市，加快拓展提升开放竞争力”。这一战略抉择，不仅是对“强富美高”新南京宏伟蓝图的时代性深化，更是南京在服务全国构建新发展格局中展现“省会担当”的必然路径。
迈向“国际城市”，南京需要有更多突破
成就铸就信心。南京在“十四五”期间交出了一份亮眼的开放答卷：服务业扩大开放综合试点稳步推进，中国—中亚贸易畅通合作平台成功揭牌，外贸市场多元化成效显著，“对共建‘一带一路’国家出口增长8.8%，对中亚五国出口增长44.5%”，但对照“高开放度的国际城市”这一更高目标，南京还需要有更多突破。
提升枢纽能级的“物理承载”能力。南京“十五五”规划中“建设国际性综合交通枢纽城市”的目标十分明确，但禄口机场的国际航线网络，尤其是洲际直达货运能力，与建设“链接全球、辐射全国”贸易枢纽的要求相比尚有差距；南京港国际中转功能偏弱，与长三角世界级港口群的协同效应有待深化。南京需“补齐国际航班、中欧班列、近远洋航线等短板”。
拓展制度型开放“规则探索”的深度与广度。过去，开放的重点是降低关税和扩大市场准入。如今，竞争的焦点已转向知识产权、数字治理、环境标准、服务业规制等“边境后”规则。制度型开放的核心是“规则之争”，南京在自贸试验区等平台上形成了“跨境电商集拼出区”等创新案例，并在生物医药领域实现了“全国首例境外患者全流程CAR-T细胞治疗”的突破，但在对标CPTPP、DEPA等高标准经贸协定方面，系统性的压力测试和规则创制仍显不足，要在规则领域率先破题。
推动开放经济“产业结构”向高附加值环节攀升。建设“贸易枢纽和供应链中心”，不能仅仅满足于货物过境与简单加工。开放的优势最终要落脚在产业竞争力上，推动“1026”先进制造业集群和“6+N”未来产业深度融入全球价值链中高端，是南京建设国际城市的产业根基，南京要在具有全球资源配置能力的本土供应链龙头企业、高能级的外资地区总部与研发中心，以及服务贸易与数字贸易的占比等方面持续发力。
强化城市国际化“综合生态”的系统性。国际城市不仅是一个经济概念，更是生活方式、文化体验和治理水平的综合体现。南京要立足国际社区、国际教育医疗、外籍人士生活便利化以及城市品牌国际传播等方面，营造一个“近悦远来”的国际化宜居宜业环境。
构筑“制度—枢纽—产业—城市”四维协同框架
大力建设高开放度的国际城市，加快拓展提升开放竞争力，南京需要超越传统的“招商引资”或“通道建设”思维，构建“制度—枢纽—产业—城市”的四维协同框架，实现“制度型开放”“枢纽能级跃升”“产业创新开放”与“城市国际化功能”四者的深度融合与良性互动。
制度型开放是引领发展的“核心引擎”。它旨在通过国内规制与国际高标准规则的对标与衔接，消除隐性的市场壁垒，大幅降低制度性交易成本，从而塑造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。对南京而言，这要求将自贸试验区、服开试点等平台，从“政策洼地”升级为“制度创新高地”，在数据跨境流动、绿色标准互认、知识产权保护等前沿领域开展风险可控的“压力测试”，形成可复制推广的“南京规则”，为国家参与全球经贸治理提供基层智慧。
枢纽能级跃升是承载功能的“战略基石”。现代枢纽已演变为物流、资金流、信息流、人才流交汇配置的复杂生态系统。南京应推动交通枢纽从“通过点”向“价值转化点”升级。这要求全力推进禄口机场三期等“头号工程”，加密全球主干航线网络；高标准建设南京北站、龙潭公铁水联运中心，深化多式联运“一单制”改革。其目标不仅是提升吞吐量，更是要强化对产业链供应链的全球组织能力，使南京成为跨国企业区域布局中不可或缺的“控制节点”。
产业创新开放是驱动升级的“根本动力”。开放的优势必须最终转化为产业的竞争优势。南京需以“人工智能+”为引领，推动主导产业深度嵌入全球研发与创新网络。支持紫金山实验室等国家战略力量开展国际科技合作，在6G、脑机接口等前沿领域构建开放创新生态。同时，大力发展数字贸易、知识密集型服务出口，推动从“商品出口”向“产品、技术、标准、品牌协同出口”转变，培育一批具有国际竞争力的本土跨国公司。
城市国际化功能是汇聚资源的“综合载体”。这是前三者发挥作用的最终舞台。南京需要以“人文经济学”理念为指引，将“古都风貌”的历史魅力与现代国际城市的便利功能有机结合。系统提升国际化的教育、医疗、居住、文化供给水平，营造包容多元的社会氛围。同时，擦亮世界文学之都、国际和平城市等“金字招牌”，构建立体化的国际传播体系，讲好南京故事，使城市软实力成为吸引全球要素的“强磁场”。
构建高水平开放型经济新体系的南京作为
基于上述四维框架，南京在“十五五”时期要聚焦关键领域，实施一系列战略性举措，将蓝图转化为现实。
首先，聚焦“边境后”规则，在制度型开放上形成示范。深化自贸区系统集成改革。积极争取在南京片区设立综合保税区，围绕生物医药全产业链开放、跨境数据分类分级管理、高端装备保税维修再制造等重点领域，加快构建与国际通行规则相衔接的监管体系。实施服开试点“南京方案”。聚焦科技服务、数字金融、健康医疗等优势产业，推出一批突破性开放举措；加快推进中新（南京）服务业开放合作试验区建设，在服务贸易规则创新、专业资格互认等关键环节开展先行先试。建设国际商事纠纷解决优选地。依托江苏（南京）涉外法律服务中心，完善国际仲裁、调解工作机制，吸引境外知名仲裁机构落户，着力打造公平高效、国际一流的法治化营商环境。
其次，锻造“双循环”纽带，在枢纽能级上实现突破。其中，实施空港能级提升工程是首要任务。加快推进禄口机场三期建设，积极争取第五航权开放，着力加密北美、欧洲、亚太地区货运航线网络，培育发展本土货运航空公司，切实提高国际货邮吞吐量占比。与此同时要构建江海陆联动发展体系。深化宁镇扬组合港一体化运营机制，新增近远洋直达航线。提升中欧（亚）班列运营效率和市场化程度，畅通至中亚、东南亚的南向运输通道。引进国际供应链龙头企业在宁设立区域分拨中心和运营总部。此外，还要注重培育高端枢纽经济业态。围绕南京北站、龙潭枢纽等重大交通节点，超前规划布局临空经济、高铁经济、港航服务等产业集群，促进“枢纽流量”有效转化为“经济增量”。
再次，紧扣“新质生产力”，在产业开放创新上塑造优势。其中，主攻方向是推动“人工智能+”与开放创新深度融合。以国家人工智能创新应用先导区升级版建设为牵引，有序推进公共数据开放共享，支持企业开展跨境算法合作与训练。高标准建设人工智能生态街区，集聚全球人工智能领军企业和研发机构。关键支撑是构建国际化的科技创新合作网络。支持在宁高校、科研院所与国际顶尖机构共建联合实验室。鼓励外资企业在宁设立研发中心和开放式创新平台。加强技术经理人队伍建设，促进科技成果跨境高效转化。重要增长点是扩大数字贸易与绿色贸易。加快发展软件信息服务、工业设计、文化创意等服务外包产业，扩大数字产品出口规模。深度融入全球绿色供应链体系，推动光伏、储能、智能电网等绿色产品和服务国际化发展。
最后，彰显“古都魅力”，在城市国际化品质上彰显特色。为此，一方面要实施国际化功能载体补强工程。科学规划布局，加快建设一批高水平国际学校、国际医院和国际社区，全面提升国际化公共服务水平。另一方面要优化外籍人士服务环境。在入境签证、停居留管理、工作许可、跨境支付及生活资讯等领域，推行集成化、便利化服务举措。持续举办具有国际影响力的文化、体育和会展活动。此外，还应构建国际传播叙事共同体。创新国际传播话语体系，依托“中国南京周”、长江文化南京论坛等平台，联动在宁外籍人士、留学生及企业等多元主体，共同讲好传统与现代交融、创新与人文并蓄的南京故事。
“锐始者必图其终，成功者先计于始。”南京建设高开放度的国际城市，其意义不仅在于提升一座城市的经济能级与国际地位，更在于为中国式现代化，特别是超大特大城市如何通过高水平开放实现高质量发展、如何统筹发展与安全、如何促进物质文明与精神文明相协调，提供一个具有借鉴价值的实践样本。
（作者为南京审计大学统计与数据科学学院教授、博导）