□ 张传秀
党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议提出：“深入推进以人为本的新型城镇化”，这为“十五五”时期新型城镇化建设提供了根本遵循和行动指南。全面贯彻落实全会精神，要精准把握以人为本的新型城镇化的重大意义、特征要求和重点任务，以高质量新型城镇化，为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。
深刻认识推进以人为本的新型城镇化的重要意义
2025年中央城市工作会议明确提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。这一转型不仅关乎中国式现代化发展，更意味着推进以人为本的新型城镇化，承载着推动共同富裕与释放内需潜力的重大使命。
推进中国式现代化的必然要求。新型城镇化是满足人民美好生活需要、实现人的全面发展的价值目标在城市空间上的具体化。中国拥有超大规模人口，实现现代化必须破解超大规模人口城镇化难题。新型城镇化通过提升城镇综合承载能力、创新城市治理方式、完善公共服务体系，为中国式现代化提供空间承载、硬件支撑和制度保障。
实现共同富裕的重要途径。推进以人为本的新型城镇化，正是缩小城乡差距、促进共同富裕的重要路径。以人为本的新型城镇化建设，通过创新公共服务供给机制，构建优质均衡的公共服务体系，推动农业转移人口市民化，为推进共同富裕提供坚实支撑。通过促进区域协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，为推进共同富裕提供空间支撑。
扩大内需的重要抓手。城镇化不仅能带动住房、交通等传统领域投资，更能通过人口集聚促进消费扩容，释放内需能量，增强消费能力。我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2024年的67%，大量农民进城转为市民后，工资收入提高，消费能力增强，带动消费结构升级、消费需求释放。这种内需的有效释放，对于构建新发展格局、实现城镇高质量发展具有不可替代的重要作用。
准确把握以人为本的新型城镇化的特征要求
准确把握以人为本的新型城镇化的新特征新要求，需要深刻理解其从“物的城镇化”到“人的城镇化”的本质跨越。这不仅是发展理念的转变，更是城镇发展逻辑的根本性重塑，体现了城镇发展的价值追求。
人民性是根本属性。习近平总书记关于城市工作的重要论述明确指出：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。”这一论述明确了做好城镇化建设的出发点和落脚点必须坚持以人民为中心。新型城镇化建设必须超越以土地扩张和经济增长为核心的“物本”路径，将满足人民美好生活需要、促进人的全面发展作为核心目标。在实践中体现为以农业转移人口市民化为关键，着力破除制度壁垒，推动基本公共服务均等化，确保全体市民共享发展成果；在治理上发展全过程人民民主，构建共建共治共享格局，使城镇规划建设管理全过程回应和体现人民意愿。
系统思维是方法论基础。城镇是复杂的生命体、有机体。城市人口、生产、组织、建筑、交通等高度聚集，相互关联、各有分工，这决定了城镇化工作是一个系统工程。城镇工作的复杂性、联动性、系统性，要求改变过去“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化治理模式，将城市规划、基础设施、公共服务、产业布局、生态保护、历史文化传承等作为一个整体系统来考量，统筹好效率与公平、增长与稳定、开发与保护、传承与创新等多重辩证关系，在守住、守牢安全底线的基础上系统推进城镇各项工作，引导城市规划建设管理向更健康、更可持续的方向发展。
高质量发展是主题要求。城镇化建设需摆脱传统增长模式，从以规模和速度为核心的外延式扩张转向以质量和效益为根本的内涵式提升，从依赖“土地财政”和低端要素投入转向创新驱动、绿色低碳、安全韧性、共同富裕为特征的高质量发展，从“摊大饼”式蔓延转向以城市更新、功能优化为主的集约紧凑发展，从追求经济增长单一维度转向统筹经济活力、生活品质、生态宜居、文化魅力和治理效能的多维共生，使城镇成为更高效率的经济空间、更具归属感的生活场所和更可持续的生命共同体。
扎实推进以人为本的新型城镇化建设的重点任务
“十五五”规划建议提出，“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。系统推进以人为本的新型城镇化，需要统筹兼顾、重点突破，围绕建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市目标，在关键领域精准发力、重点发力。
优化城镇空间布局，构建协调发展新格局。推进以人为本的新型城镇化是优化国土空间布局的重要举措，也是扩大内需最大潜力所在。要坚持城乡融合发展，遵循客观规律，统筹人口分布、经济布局和资源环境承载能力，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。要大力推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，尊重县城发展规律，因地制宜补齐县城短板弱项，发挥城镇在人口集聚、产业集中和综合承载等方面的积极作用，促进农民就地就近就业创业。
推动产城融合发展，增强产业支撑力度。产业是城镇化的坚实根基，缺乏产业支撑的城镇化无异于“空心化”。要统筹兼顾产业发展与城镇建设，积极引导产业向城镇集聚，全力推动传统产业转型升级，培育壮大新兴产业。要紧紧抓住新质生产力发展的宝贵机遇，推动创新链与产业链深度融合，打造具有鲜明特色的产业集群，避免出现“有城无产”的空城以及“有产无城”的工业园区现象，实现以产兴城、以城促产、产城互动的良好局面。
深化关键领域改革，破除体制机制障碍。改革是推进新型城镇化的根本动力。要深化户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，让符合条件的进城农民在城镇落户定居。全面放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，逐步实现基本公共服务均等化。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，为市民化提供可持续的资金保障。深化农村土地制度改革，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，探索构建城乡统一的建设用地市场。
提升城市功能品质，建设宜居韧性智慧城市。城市更新是推进新型城镇化的重要抓手。要尊重城市肌理，摒弃“大拆大建”，通过微改造、精提升，有机更新，为文脉传承注入新活力。老城区更新要注重修复风貌、保留烟火气，老旧小区要升级基础设施，改善居住条件。推进城市基础设施生命线安全工程建设，完善治理体系，提升治理能力现代化水平，使城镇成为创新、协调、绿色、开放、共享发展的典范。
推动绿色低碳转型，促进人与自然和谐共生。建设美丽城市需要坚守生态优先。要协同推进减污降碳扩绿增长，增加生物多样性，将生态优势转化为民生福利。推广“海绵城市+立体绿化”模式，提升城市生态系统的稳定性和服务功能。大力发展绿色产业、绿色建筑、绿色交通、绿色消费、绿色社区，推动绿色生产生活方式转型，构建全民参与的绿色行动体系，使生态文明理念深入人心。
[作者单位：中共南京市高淳区委党校。本文为2025年全省党校（行政学院）系统专项课题“以县城为重要载体的城镇化发展研究”阶段性研究成果。]