□ 樊士德 王赫
党的二十届四中全会提出，“深入推进以人为本的新型城镇化”“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”。2025年中央经济工作会议提出，“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展”。城市工作既是经济社会发展的重要支撑，也是改善民生、促进共同富裕的关键领域。作为经济大省，江苏以协调发展理念为引领，聚焦县域城镇化与乡村全面振兴的有机衔接，在县域经济提质增效中激活城乡融合新动能，为城乡融合发展提供了江苏智慧，贡献了江苏经验。
“十四五”以来，江苏扎实推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，围绕农业转移人口市民化、城镇化空间格局优化、城市更新与功能品质升级等方面，持续推进城乡协调发展，交出了一份具有江苏特色的新型城镇化“答卷”。
农业转移人口市民化质量显著提升。“十四五”以来，江苏瞄准农业转移人口市民化过程中的痛点、难点、堵点，深化户籍制度改革，强化就业服务，完善公共服务供给体系，推动农业转移人口“进得来、留得住、过得好”。户籍制度上，进一步降低落户门槛，南京、苏州等城市放宽落户条件，推行以经常居住地登记户口制度，全省常住人口城镇化率达到75.5%左右，高于全国平均水平约10个百分点。在就业服务方面，江苏多地加强“家门口”就业服务站及零工市场服务功能，鼓励与制造业龙头企业合作开展“订单式”培养，技工院校每年招收农业转移人口不少于4万人，并建设完成100家省级规范化零工市场。此外，江苏逐步扩充常住人口可享受的基本公共服务项目，随迁子女在公办学校就读的比例维持在90%以上，全面实施持居住证在居住地参加城乡居民基本医疗保险的政策，异地就医直接结算率达到85%以上。
城镇化空间格局持续优化。江苏基于区域协调发展理念，对不同类型城市实施分类指导，促进大中小城市协同发展。南京都市圈、宁镇扬、苏锡常等都市圈一体化进程加速，区域中心城市的辐射带动作用显著提升。县域经济活力充分释放。2024年江苏省内县（市）凭借占全省60%以上的土地面积和70%以上的人口，贡献了全省55%的地区生产总值。其中，有17个县（市）跻身全国百强县前50名，昆山和江阴更是连续多年位列全国前两名。昆山作为全国首个地区生产总值突破5000亿元大关的县级市，被正式认定为Ⅱ型大城市，实现了从“县域经济标杆”到“城市能级跃迁”的突破。
城市更新与功能品质提升成效显著。“十四五”规划实施以来，江苏致力于实现从“住有所居”向“住有宜居”的转变，分两批实施了共计80个城市更新试点项目。在全国城市更新行动的三批次可复制经验做法清单中，江苏有14条经验入选，为全国提供了宝贵的江苏经验。如南京市小西湖街区微更新项目入选全国城市文明建设案例，苏州市古城保护与活化利用模式获得国家级表彰。此外，全省共改造城镇老旧小区6470个，惠及居民205.2万户，成功实现了从“城市增长”向“城市生长”的转型。
贯彻落实党的二十届四中全会和中央经济工作会议精神，江苏一方面要通过“协调发展”之轮，优化宏观布局；另一方面要凭借“县域激活”之轮，激发内生动力，双轮驱动、相互赋能、同频共振。
一是深化以人为本的制度供给，实现全周期服务保障。深化户籍与土地制度改革，全面实施以经常居住地登记户口的制度。积极探索进城落户农民土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权依法自愿有偿退出机制与配套政策。构建城乡统一的建设用地市场，推动农村集体经营性建设用地入市，促进城乡要素自由流动和平等交换。
建立健全终身职业技能培训体系。面向农业转移人口、下岗失业人员及新就业形态劳动者，大规模开展订单式、定向式职业技能培训，提升其适应产业转型升级和城市生活的能力。健全社会保险跨区域衔接机制，稳步推动基本公共服务向常住人口全覆盖，稳步推动教育、医疗、住房等民生保障由“跟人走”向“围着人转”的改进，切实增强其在城镇的归属感与获得感。
持续推进公共服务均等化。扩大普惠性学前教育资源供给，有序将更多农业转移人口纳入城镇住房保障体系，并探索社会保险关系跨区域顺畅转移接续的有效途径。加快构建多层次、广覆盖的社会保障体系，重点向新市民群体延伸覆盖。健全城乡一体化公共就业服务体系，促进实现更高质量和更充分就业。以智慧城市建设为契机，全面提升城市治理数字化与智能化水平，强化跨部门数据共享与业务协同，有效打通基层治理“最后一公里”。
二是优化城镇化的空间载体，强化“都市圈—县域”双引擎驱动作用。重点推进南京都市圈、苏锡常都市圈在交通、产业、公共服务等方面的深度融合。进一步推进都市圈交通一体化，构建“1小时通勤圈”，加快城际轨道交通和快速路网建设，促进资源要素高效流动。推动教育、医疗、文化等优质公共服务共建共享，深化政务服务跨区域通办，提升都市圈整体竞争力与吸引力。同时，强化县域产业承载力与综合服务能力，因地制宜培育特色产业，增强县城对人口的集聚效应。支持有条件的县市建设产城融合示范区，引导重大项目向县域倾斜，补齐基础设施和公共服务短板，形成都市圈引领、县域协同发展的新格局。
继续推进“县域经济倍增”计划。聚焦江苏特色产业集群培育，如苏南的智能制造、苏中的绿色经济、苏北的生态产业，推动县域经济转型升级。支持各县立足资源禀赋和产业基础，打造一批具有全国影响力的“单打冠军”产品和“专精特新”企业。加大财政、金融、用地等政策扶持力度，引导社会资本参与县域产业园区建设。推进数字技术与实体经济深度融合，加快智慧园区和工业互联网平台布局，提升中小企业智能化水平。强化人才支撑，推动高校、职业院校与地方共建实训基地。建立健全县域发展监测评估机制，动态优化政策供给，激发基层改革创新活力，全面提升县域综合承载能力和可持续发展能力。
三是以城市更新驱动内涵提升，建设面向未来的城市。推广“渐进式、可持续”更新模式。尊重历史文脉与城市肌理，避免大拆大建，聚焦老旧小区、城中村、旧工业区等存量空间的功能活化与品质提升。通过微改造、精提升，完善基础设施和公共服务配套，推动地上地下空间复合利用。鼓励社会资本参与更新项目，以市场化机制激活闲置资源。结合数字化场景应用，建设智慧社区、低碳街区，增强城市韧性与宜居性。强化历史文化保护与当代功能融合，留住城市记忆，实现新旧共生、活力再生。
全域推进韧性城市建设。提升城市应对自然灾害、公共安全和公共卫生事件的预防、抵御、恢复能力。加强城市防洪排涝、抗震防火等基础设施建设，推进海绵城市和综合管廊试点扩面，增强城市生命线系统可靠性。依托物联网、大数据构建城市运行监测平台，实现风险精准识别与智能预警。统筹应急物资储备布局，健全多部门协同联动的应急响应机制，提升极端情况下城市基本服务保障能力。深化社区网格化管理，强化基层应急力量配置与公众应急教育，推动韧性理念融入城市规划、建设、治理全过程。
加快智慧城市建设。以数据驱动城市治理现代化，构建全域感知、全时响应、全程协同的智慧治理体系。依托城市大脑平台，整合交通、环境、能源、公共安全等领域数据资源，实现跨部门、跨层级信息共享与业务协同。推进5G、物联网和人工智能技术在城市管理中的深度应用，提升市政设施智能化运维水平。建设统一的数字身份体系和市民服务平台，推动教育、医疗、养老等公共服务精准化供给。强化数据安全与隐私保护，健全智慧城市建设标准规范与长效运营机制，全面提升城市运行效率与居民生活品质。
[作者樊士德为南京审计大学经济学院院长、教授、博导，王赫为南京审计大学经济学院讲师。本文为全国教育科学规划国家重点课题“中国劳动力转移刚性对城乡基础教育融合的影响机制及资源调配改革研究”（AKA250033）、江苏省社科联重大应用研究课题、江苏省社科基金重点项目“江苏推进新型城镇化若干重大问题研究”（25WTA-007）阶段性成果]