城市更新如何做规划、符合条件的城市更新项目如何管理、更新方案如何编制、更新项目流程如何走、更新完成后如何运维……随着城市更新的推进，政策也在逐步完善。日前，市建委印发《南京市城市更新导则》（以下简称《导则》），明确工作路径、方案编制、分类引导等方方面面的做法和要求，为城市更新工作高质量推进提出全流程“方法论”。《导则》印发后，南京市城市更新促进会正式成立，标志着我市城市更新迈入“全域统筹、多方联动、系统推进”的新阶段。
A 背景意义
关键词：填补空白 规范精细 有据可依
作为全国首批城市更新试点城市，南京不断加强体制机制、政策制度、管理模式创新，出台《南京市城市更新办法》，配套制定规划、土地、建设、消防、城市更新项目库和实施主体管理等政策文件，研究制定市区两级城市更新专项规划、城市更新单元体检和策划等技术导则，形成了“1+N+X”政策体系。
为更好地推进城市更新工作，依据《南京市城市更新办法》要求，《导则》在总结城市更新试点工作经验的基础上，充分融合南京已出台的相关政策、法规和标准，明晰城市更新总体工作路径，明确项目更新方案编制内容和要求，为各类城市更新项目实施提供全流程引导，支撑城市更新规范化、高质量、高效率运行，推动城市更新走向精细化管理，提升城市品质和活力，改善人居环境、完善城市功能、传承历史文化。
《导则》的印发填补了项目更新方案的编制指南空白，将进一步推动城市更新各项工作“流程统一、材料全面、行为规范”，使得各阶段工作流程、责任主体、工作内容有据可依，有例可鉴。
B 工作路径
关键词：梳理短板 体检评估 形成清单
城市更新专项规划包括市级城市更新专项规划和区级城市更新专项规划两个层次，规划范围分别为市和区城市建成区。城市更新专项规划编制应结合城市体检和国土空间规划体检评估工作，遵循国土空间规划刚性管控的相关要求，衔接相关专项规划。市级城市更新专项规划应梳理城市发展中的突出问题与短板，明确城市更新的总体目标与更新策略，划定更新片区与单元，制定近期行动计划，提出规划保障措施。区级城市更新专项规划应落实细化市级城市更新专项规划相关要求，开展全方位现状评估，梳理更新资源，明确本辖区城市更新工作目标、更新策略，对更新单元与零星地块提出更新指引，制定任务清单、实施保障措施、存量资源统筹利用的指引要求与近期项目时序安排，指导更新单元策划编制。
《导则》中提出了“单元体检评估”的概念，要求全面梳理总结单元现状问题、更新潜力和更新需求，为城市更新单元策划方案提供支撑。“体检”内容包括哪些？比如开展包括土地利用、用地权属、房屋建筑、人口经济、 公共空间、基础配套、历史文化和道路交通等基础数据调查，在此基础上，从空间上厘清更新单元内土地、建筑、公共空间、历史文化等资源情况，分析单元内更新资源优势与潜力，形成资源清单。后续还要根据单元特征，列出问题清单，进行多方调研，形成需求清单，最终完成单元策划方案，指导更新方案编制。方案经评审后，报市级城乡建设部门备案。
C 管理通道
关键词：动态入库 编制方案 长期运营
城市更新项目如何管理？《导则》规定，将符合条件的城市更新项目按程序纳入市城市更新项目库，进行动态管理。已经入库的项目，且具备实施条件的，应及时纳入城市更新年度计划。市区两级分别编制相对应的年度计划，由实施主体依法依规高效推进。
《导则》对城市更新项目方案如何编制提出了详细要求。项目依据城市更新专项规划、单元策划方案编制更新方案。实施主体应落实专项规划、单元策划方案要求，依据详细规划，在对现状问题深入研究、对物业权利人诉求充分了解的基础上，重点确定项目定位、规划设计、权益分配、运营管理、资金平衡、效益评估等内容。项目更新方案应征求物业权利人及利益关系人的意见，市城乡建设部门、区城市更新主管部门会同相关部门对项目更新方案进行联合会审，按需组织专家评审。方案应遵循民生为先、品质为重、因地制宜、多元参与、共建共享等原则，对人口、用地、建筑类别、配套设施、产业发展、历史文化等进行详细分析，并充分考虑安置补偿等权益，在此基础上，完成项目定位与更新策略。
此次《导则》特意对运营管理提出了全生命周期的概念，其中包括项目的维护管理、项目绩效、物业运营、节能环保和公共要素建设等。鼓励运营主体提前介入、同步参与，将空间设计与后期运营相互结合，探索建立可持续运营管理模式。统筹项目招商、运营、维护等，持续动态优化空间环境和功能业态，提升项目发展活力；建立智慧化运营管理系统，降低项目运营成本，提升管理服务效率，推动实现“规划—设计—投资—建设—管理—运营”一体化发展。
D 技术指引
关键词：民生保障 安全韧性 文化保护
城市更新后，达到什么样的状态才算理想？《导则》在“大民生”范围内提出了指引。推动宜居完整社区建设，在社区嵌入养老托育、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等功能性设施和适配性服务。提高小区智慧化水平，推进智慧物业管理服务平台与城市运行管理服务平台、智能家庭终端互联互通和融合应用，链接社区周边生活性服务业资源，建设便民惠民智慧生活服务圈，不断完善社区功能。建设全龄友好幸福小区，结合更新改造因地制宜开辟健身休闲运动场所，推进小区活动场地、绿地、道路等公共空间和配套设施的适老化、适儿化改造，完善小区内海绵城市基础设施建设。加强交通出行无障碍建设，城市主要道路、通道等应当按照标准配备无障碍设施，补足老旧小区停车、电动自行车停车充电等设施。打造现代化宜居好房子，按照绿色、低碳、智能、安全的标准，注重室内空气质量改善和声光热环境控制，应用新材料、新技术，促进建筑低碳环保和节能减排，制定建筑维护保养措施，提高建筑智能化水平。提升安全韧性，推进市政基础设施更新，积极运用新设备、新技术、新工艺，实施燃气等老化管道更新改造，消除安全隐患，系统实施排水管网完善、更新修复、雨污分流改造，整治易涝积水点、内涝隐患点，增强排水系统防灾减灾能力。结合隐患排查或安全风险评估情况开展住宅老旧电梯更新，稳步推进既有住宅加装电梯，打通消防“生命通道”，移除违章建设及堆积物品，加强电动自行车全链条监管，保障消防安全。
分级分类保护历史城区、历史文化街区、历史地段、不可移动文物、历史建筑和古树名木等历史文化资源。在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名，保护好南京城墙、石头城遗址等历史遗存。注重对历史城区传统格局的整体性保护，延续空间尺度、街巷肌理、历史风貌等人文环境及与之相互依存的地形地貌、河湖水系等自然景观环境，加强对受损、灭失的历史要素的修缮与复原，做好对颐和路、梅园新村等历史文化街区的保护利用。
此外，还提出完善产业功能、培育新型创新产业、改善生态环境、推进数智建设、加强智慧场景应用等要求。
E 分类引导
关键词：提升品质 优化环境 激发活力
聚焦群众需求，《导则》对居住类、公共类、生产类、综合类项目形成了具有特色的应用型指引，最终达到完善城市功能、补齐公共服务和基础设施短板的目的，从而提升人居环境品质，保护历史文化记忆，优化生态环境，培育发展新动能，激发城市活力，促进城市可持续发展。
居住类项目是对建筑密度较大、安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等以居住功能为主的城市建筑、片区、街区进行更新，保障居住条件、提升人居环境、增进民生福祉。更新中要结合实际情况，调整方案审定标准；立足消防安全，优化消防审验程序；完善土地手续，实施合法程序；关注老幼需求，体现人文关怀；长效运营管理，推进共建共治。
生产类项目是对不符合发展导向、利用效率低下、失修失养的老旧厂区、商业区、园区、馆区、楼宇等进行更新改造。生产类项目根据改造功能、空间形态的差异，又分为园区厂区改造、商办楼宇改造、校区院区改造等具体方向。这类项目应合理转变空间利用方式、高效集约利用空间，提高单位空间的产出，促进地区就业，形成良好的经济效益与社会效益。
公共类项目是对生态环境受损、配套设施陈旧、服务效能低下的城市山体、绿地广场、城市公园、滨水空间等公共空间，以及对老旧的市政道路、桥梁、排水系统、污水管网等市政设施等进行更新改造。应完善区域功能，修复生态环境，供给高品质公共空间，优先补齐市政基础设施、公共安全设施短板，提高城市韧性，推动可持续发展，形成良好的社会效益与环境效益。
综合类项目是对城市生产、生活、生态混合的复合空间进行的城市更新。这类项目应重点从空间布局、设施配置、资金平衡、时序安排等方面进行统筹，避免零散化、碎片化，实现从点状项目更新到片区统筹更新。
本版撰稿 张恺 通讯员 宁建新
摄影 宋赟