发展论坛
□ 石飞 徐建刚
近期，《南京市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）获国务院批复。这是党中央、国务院建立国土空间规划体系并监督实施以来全国首个获批的省会城市国土空间总体规划。
批复对南京市构建综合立体区域交通网络和城市综合交通体系提出了总体要求和发展目标：“建设国际航空枢纽、国家铁路枢纽和国家物流枢纽，优化港口集疏运体系结构，完善多向联通、多式联运的对外对内通道，做好重大基础设施的空间预留，建设安全便捷、绿色低碳的城市综合交通体系。”总体上，依托发达的交通网络，南京未来将实现半日内通达全国，2小时通达长三角中心城市，1.5小时通达省内城市，1小时通达南京都市圈各成员城市的目标。
长三角一体化层面，南京市作为长三角城市群的副中心城市和江苏省省会城市，应充分依托既有较系统的公路、铁路、航空和水运设施，着力于强化长三角西北翼的门户枢纽战略地位，努力提升南京至全国乃至全球的交通链接能力，以“联网、补网、强链”为重点，优化完善综合立体交通网布局。
因此，《规划》提出了“八向十二线”的高速铁路网，“两环两横十四射”的高速公路网络格局；完善南京南站、南京站、南京北站的国家级铁路枢纽体系，实现与京津冀、粤港澳、成渝等城市群的高速畅达；继续巩固提高禄口国际机场的辐射力和竞争力，打造长三角重要的国际性航空枢纽；加强对重大交通设施走廊、枢纽、站场用地的预控预留，如磁悬浮高速列车。
北沿江高铁，又称沪渝蓉高速铁路上海至合肥段，是国家中长期铁路网规划“八纵八横”之沿江通道的骨干线路，是长三角城市群骨干高速铁路通道。北沿江高铁的建设将进一步完善南京综合立体交通网，对南京深度融入长江经济带和长三角一体化、发挥南京都市圈辐射带动作用、加快城市拥江融合发展，具有十分重要的意义。
南京都市圈层面，“环+射+重点区域”的规划意图凸显。《规划》提出了构建280千米的“都市圈大外环”，未来“环内”实现高快速路网一体化，实现1小时通达南京都市圈各成员城市目标；建设完善通往各成员城市的城际或市域郊铁路，促进国铁干线、城际铁路、市域郊铁路、城市轨道“四网融合”，共建轨道上的南京都市圈；加快推进南京东部地区宁镇扬同城化核心区功能的实现，建设高效一体化交通网络，打造G312产业创新走廊和宁镇扬合作示范区，适时推动仙林—宝华等跨行政区地区的协调发展。
南京都市区层面，充分利用南京独具的生态资源禀赋，依照“广义公交都市”建设思路，《规划》延承“多心开敞、轴向组团”的空间格局，构建了与城镇空间相契合的生态网络，形成六大生态绿楔及沿快速交通走廊的放射状城镇发展带；各级城镇沿以主城为核心的快速交通走廊，按照“串珠”或“蛙跳”模式，由交通廊道和生态空间间隔分布，并最终形成类“手指状”的城市形态和“井字三环、轴向放射、组团快连”的一体化高快速路网格局。
南京中心城区层面，是打造绿色低碳交通的主战场，《规划》将引导城市空间集聚发展和土地集约利用，提出力争中心城区轨道站点800米居住和就业岗位覆盖率达到65%，新街口、江北核心区等市级中心的轨道线网密度超过每平方公里1.5公里，达到世界一流城市水平；持续贯彻公交优先发展战略，构建与轨道线网一体化的多层次、多模式公共交通体系，推进轨道交通、地面公交、慢行交通“三网融合”，优化交通能源结构，未来中心城区绿色交通出行比例力争达到85%、公共交通分担率达30%，建设具有示范性的绿色交通典范城市；鉴于南京北站的体量和辐射带动作用，完善南京北站周边综合交通体系，以“双快”（高快速路和轨道交通）交通网络做实江北新主城的重要地位。
构建完善综合立体区域交通网络和优化治理城市交通体系，后续涉及综合交通的国土空间详细规划和国土空间专项规划等工作，建议注意以下几个方面工作。
一是“三区三线”划定如何与南京构建的“广义公交都市”相结合。在20余年都在提的“手指状”城市形态的基本导向下，城市空间拓展和城镇边界划定方法、过程和结果应充分向适宜公共交通发展的城市形态倾斜；尽管这一导向在南京首版国空总规中得以落实，但仍需持续关注并监测国土空间利用情况；国空总规获批、“三区三线”划定后时代，规划重心亦需更多关注并支持包括专项规划、详细规划、实施规划、治理规划、跨区协调规划等。
二是生态优先视角下的国土空间规划十分注重多要素协同发展和共同谋划，而交通设施与生态空间既是共生关系，又偶尔存在矛盾。共生体现在“手指状”城市形态的“指间”需要生态空间和农业空间的“填补”；矛盾则发生在线性交通基础设施可能穿越生态红线或占用基本农田，这些问题需要统筹，并在局部开展进一步优化工作。
三是社会面越来越关注复杂多变环境下的城市韧性研究，其中交通网络韧性是关系生产生活的关键方面。气候变化下的雨洪灾害是引发交通网络瘫痪的重要推手，作为长三角副中心城市涉及南京及其周边国土安全的重大突发性事件是考验交通系统完善程度的重要外因，而生活类物资和非生活类物资的运输可靠性如何保障，这些均需排上议事日程加以研究并在空间上落实。
四是指标体系及其数值是目标也是导向，视重要程度和预测科学性可分为刚性目标和弹性目标。部分交通相关的指标数值被归为弹性目标，这是在城市发展不确定性和市民出行方式愈发多元化背景下的“柔性”举措，但需深化研究并构筑“底线思维”，即常态化发展下至少需确保的指标数值应为几何，如公共交通分担率；中心城区公共交通300米用地覆盖率尽管目标为100%，但覆盖只是基础，相对小汽车的公交出行效率可能是市民是否选择公共交通的更重要评判因素；强化研究并规范化总规阶段指标体系的下位传导工作流程，为专项规划和详细规划提供可靠性强的规划依据。
五是增量放缓、存量更新的规划特征更有利于深度研判交通承载力、公交可达性与土地开发强度的适宜性。交通基础设施具备拓展城市框架和划分地块的基本功能，同时需密切配合土地开发，并努力尝试、科学建构，运用交通承载力的“上限思维”和公交可达性的“优势逻辑”优化确定不同区域的土地开发强度，这是构建健康城市、健康交通和开展交通治理、缓解交通拥堵的源头手段，切莫失去这一重要的缓堵“时间窗口”。
（作者为南京大学建筑与城市规划学院教授）