□ 吴国玖 苏新军
城镇老旧小区改造是一项重大民生工程和发展工程，也是广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一。因此，要实施城镇老旧小区改造等补短板工程，不断完善城市管理和服务。习近平总书记强调，要“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心”。做好这项工作，是践行以人民为中心发展理念的具体行动，也是建设强大国内市场、形成新的经济增长点、培育发展新动能的重要举措，对于稳增长、惠民生和补齐城市治理短板都具有重大现实意义。
城镇老旧小区改造工作连续六年作为省政府民生实事扎实推进
自2003年起，江苏各地政府就开始结合本地实际，探索推动实施老旧小区改造工作。2018年以来，城镇老旧小区改造工作连续六年作为省政府民生实事在全省范围内扎实推进。
覆盖范围逐步扩大。截至2022年底，我省已累计改造老旧小区1.27万个，总建筑面积4.03亿平方米，惠及居民445.3万户，让全省1300万人、20%以上的城镇人口（6224万人）感受到了改造带来的实惠。其中，2000年底前建成的老旧小区1.14万个，总建筑面积3.21亿平方米，惠及居民374.2万户，占比分别是90%、80%、84%。
年度改造计划顺利完成。2019年以来，住建部开始在全国范围推进此项工作。我省稳步推进年度改造计划，直接投入改造资金近465亿元，共完成改造老旧小区4804个。“十四五”期间，江苏规划改造老旧小区5215个。目前，2021年和2022年改造任务均已完成，共改造老旧小区2980个，占比达到57%。今年，我省计划改造老旧小区1504个，涉及居民约41万户。拟于2024年及以后实施改造的老旧小区尚有1389个，涉及居民约38万户。到“十四五”期末，将基本完成2000年底前建成的需改造老旧小区改造任务。
群众满意程度持续提升。近年来，通过城市更新改造，老旧小区普遍存在的基础设施老化、居住环境脏乱差、楼道安全隐患、上下楼难等问题逐步得到解决。充电桩、停车位、养老助餐等公共服务配套短缺问题也得到缓解，群众居住质量得到明显改善，城市环境面貌也得到提升。同时，也发挥了老旧小区改造在补齐民生短板、拉动投资、促进经济内循环、提升基层治理效能等方面的“乘数效应”。特别是小区房屋实现了增值，广大居民群众有了实实在在的收益，获得感、幸福感、安全感明显增强。2021年和2022年，省统计局和省社情民意中心调查报告均显示，90%以上居民对老旧小区改造评价感到满意。
老旧小区存量较大，改造工作十分繁重
我省2000年之前建成的老旧小区，主要包含1950年前建设的街坊型住宅，具有一定历史保护价值；1950年至1990年期间建设的单位大院、各类新村，构成了老城区的主要肌理；1990年至2000年期间城镇化快速扩张阶段建设的拆迁安置房以及部分商品房。老旧小区呈现出面广量大、类型复杂、问题多样等特征。问题主要集中在基础设施差、社会关系杂、管理运营缺等方面，居民对房屋质量、安全管理、停车设施、社区服务和环境卫生等方面改善需求十分迫切，同时对小区周边乃至城市整体环境改善也充满期待。虽然近年来我省老旧小区改造取得了一定进展，但是存量还比较大，改造工作依然十分繁重。
更新改造资金缺口较大。我省城镇化进程起步早、城市开发建设早、全省旧城区多，存在更新改造资金缺口大的现实困难。当前，各地老旧小区改造资金来源主要为市、县两级财政投入和少量对上争取资金，这两项资金奖补的规模不确定性大，预期会逐步减少。
居民诉求多，改造阻力较大。老旧小区改造项目涉及面较广，群众意见难以统一，协调难度相对较大。特别是加装电梯工作，业主意见不统一，推动难度较大。有的居民则把老旧小区改造看作是彻底改造小区面貌唯一机会，要求一次性解决所有问题，诉求偏高。
居民和社会资本参与积极性较难调动。老旧小区改造涉及居民切身利益，群众关注度高。但部分居民参与改造的积极性、主动性不高。小区居民一方面期盼高，另一方面，希望政府多承担，自己不出钱、少出力，存在“政府干、群众看”情况。因老旧小区土地规划难以调整、改造盈利模式不清晰、经济效益不明显等原因，社会资本参与更新和改造积极性也难调动。
政策法规和规划调整比较困难。现行的法律法规、城市建设管理制度、土地供给、金融机制、财税政策和技术标准体系是在大规模、高速度开发建设过程中形成的，与存量老旧小区更新的实际需要之间还有一定差距。目前已出台的城市更新政策虽有一定突破，但创新力度不够，仍需进一步解放思想、深化改革，还有一些政策需要进一步细化。
制度不完善，长效管理难。有相当比例的老旧小区，无物业管理公司进驻。由于老旧小区大多具有小散偏属性，普遍存在功能缺失、设施不足等问题，加上盈利点少、居民缴费意识弱等原因，专业化的物业管理企业进驻意愿比较低。这就导致巩固更新改造成果和提升改造成效难度比较大。
持续推进老旧小区改造，建设完整社区
今年上半年，住建部提出要持续推进老旧小区改造，建设完整社区。作为地方政府，要更加合理安排、有序实施改造计划，一年接着一年干，一件事接着一件事地做。推进过程中，既需要优化顶层设计，又需要发扬好地方首创精神，通过不断深化改革、创新方式，努力把好事办好，让群众满意。
一是系统谋划小区、片区和街区更新改造。老旧小区改造是个系统工程，不能单纯孤立地改造个别小区。要统筹考虑老旧小区、住宅片区和商业街区改造、更新和提升工作，优先增加和完善托幼、养老、停车（充电）功能，同步考虑健身、绿化和商业等功能，切实改善人民群众的居住条件。充分利用现有的景观环境基底，避免过度大拆大建；改善居住环境，减少安全隐患，提高居民获得感、幸福感、安全感；打造以生态休闲为主的小区景观环境，充分满足现代化居民的日常休闲需求。通过老旧小区改造，提高小区及周边整体形象，实现新老城区同步、均衡、高质量发展，打造高品质宜居生活空间，推动人民群众由“安居”到“宜居”再到“乐居”。
二是同步提升社区治理水平。进一步用好老旧小区改造这个“小切口”，结合实施城市更新行动、城市体检工作，助力城市治理能力提升。推进城市开发建设模式转型、基层社会治理新格局构建的大改革，拓展深化与大规模存量提质改造相适应的体制机制和政策体系。着力解决突出问题，消除安全隐患，完善配套设施，加强设施共建共享，扎实推进老旧小区改造“三个革命”。通过“以丰补歉”方式，实施划片大物业管理。以党建引领物业服务，推动建设完整社区。把基层党组织建设、居民自治机制建设、社区服务体系建设有机结合起来，不断完善基层治理体系。
三是完善相关法律法规。现行居住区相关规范标准主要针对新建住区设立，与老旧小区改造的实际需求已远远不相适应。建议国家层面适时推动老旧小区改造相关立法，鼓励引导部分城市率先探索尝试，以老旧小区改造的权责利分配为核心开展立法工作，明确改造过程中的公共利益保障机制、多元主体权责利分配机制等。完善住宅建筑全周期修缮机制，制定住房养老金制度、住宅性能评价制度、长期修缮计划，明确检修内容、责任主体和费用分摊办法。建议最高人民法院在总结地方加装电梯典型审判案例的基础上，出台相关司法解释，明确加装电梯项目适用的法律条文、居民表决范围、参与率、同意率等具体规定，有针对性地破解各地加装电梯实践中的难点堵点，强化法律支撑。
四是多元投入破解资金难题。逐步培养和树立“花钱买服务”观念，明确政府托管等过渡服务的退出期限。建议在厘清边界的基础上，建立有效规则实现投入和收益的合理分配，将改造后的房屋增值收益与改造投资挂钩，通过不动产交易环节剥离改造成本、合理分享房屋溢价。通过外部地块开发权转移、经营收入税收减免等优惠扶持政策，吸引社会资本参与改造、增建用房设施，提供养老、托幼等服务产品，从“一次性高利润”向“长期可持续性低利润”业务模式转型。在居民愿意履行出资责任、承担房子养老责任、改造后缴纳物业管理费用等基础上，可依申请适当放宽年限，扩大老旧小区改造范围。
[作者单位：吴国玖（江苏省政府研究室）、苏新军（江苏省住建厅）]