高智林
营口（没沟营）作为第二次鸦片战争后东北地区对外开放的唯一通商口岸，商业贸易繁荣发展，素有“关外上海”之称。但在清宣统元年（1909年）之前并无独立行政建置，分归邻近的海城、盖平二县管辖，《营口县志》记载晚清时期的营口商埠地界以市街中央的老爷阁为界，“东归盖平，西归海城，未有实土”，虽然商埠内设有营口海防同知厅、奉锦山海关兵备道处理各项事务，但当时并未从法定意义上明晰“营口”的地理管辖界限。
光绪末年，奉天地区全面推行官制改革，涉及营口地区。宣统元年三月营口设立审判厅、检察厅，进行司法体制改革，随即开展营口地方官制改革。三月十七日，徐世昌奏请将营口海防同知厅改为直隶厅：
奉省商埠以营口为最，轮轨四通，该埠分属海城、盖平，自开口岸以来只有海防同知藉资弹压，近年各国领事麇集，交涉宜繁，亟应设立审判厅以为收回法权地步。惟该埠虽驻有海关一道，而与民未亲，又分隶海城、盖平两县距营皆远。臣拟改海防厅为直隶厅，不但新政便于设施且法官亦无虞孤立，司法行政相辅而行，裨益地方良非浅鲜。
营口海防同知厅拟改设直隶厅后，涉及划定管辖范围之事，徐世昌认为“该厅重在商埠，辖地无取乎太多”，计划以海盖两县相邻营口的地方划归直隶厅治，奉天民政司即派遣疆理科科员曹耕赶赴营口，与奉锦山海关兵备道及海城、盖平二县官员商讨勘定营口界址。
三月十七日，曹耕抵达营口，首先会同营口海防同知厅同知朱莲溪勘定营口厅与盖平县的新界址。此时正值盖平知县交卸之时，曹耕便亲往大石桥规划勘定，拟定盖平新界“以大石桥铁路为起点，循铁路南至淤泥河，再循淤泥河而西南至海口”，所有铁路以西、淤泥河以西北之地皆与营口相邻，划为营口直隶厅辖界，此即营口厅与盖平县的界线。
相较于盖平县界址的顺利勘定，海城县方面则意见不一。曹耕首次会同营口厅与海城县官员拟定的新界线为“自孙家堡起点，西北经大高坎，再西北经大辽河之淤泥河口由此逾河，经哈巴台以北之分水沟，西至铁路，循铁路而西北至大洼车站”，共分为东、中、西三段界址。但海城县官民却对此方案提出异议，一派主张多割区域，拟自大石桥车站起点，循新开河而西及西南第二乡及辽河以西全部划分给营口；一派则主张少割区域，认为营口厅辖界过大管理鞭长莫及，拟在原有方案基础上将大高坎镇排除在外，仍归海城县管理。两派观点虽有不同，然少割方案在海城县内部的讨论中占据上风。
就此情形，曹耕与山海关兵备道员周长龄就海城县分界方案分段商议。东段大石桥车站在铁路线以东，应照海城县方案将大石桥一镇及车站圈线均划归营口厅，以便办理对外交涉事务；西段海城之辽河以西地面广大，距离营口最远处达一百三十里。营口重在处理商埠事务，正如海城县所提出“辖界过大管理不及”，应仍照原方案以“哈巴台以北之分水沟为界，自沟以南、铁路以西”区域划给营口直隶厅，此为海城县东西两端界址的最终方案。
海城县中段区域地势平坦，无山脉河流等天然界限，较难划分界线，但社会民情的导向起到关键作用。海城县西南第二乡人民联名致电奉天民政司，陈述本乡距营不远，愿全部划归营口管辖。曹耕等亲往该乡探查民情，有士绅乡老数十名拦路恳求，愿脱离海城并入营口。因西南第二乡虽在海城县管辖范围之内，但与海城县归属感不强。日俄战争爆发后，海城县境内匪盗作乱，该乡求援县城不及，遂成立乡团武装自卫，后逐渐有形成自治团体的趋势。但曹耕认为该乡处于辽河以西赴海城县的必经之路上，于地势而言对海城颇为紧要未敢擅专，便上报奉天民政司请示办法。
不久，奉天民政司指示，海城县西南第二乡地势位置固然重要，但社情民声更应加意关注，应顺应该乡民意将其全部归入营口直隶厅的管辖，并以该乡界为中段界线。这样营口厅与海城县的界线已全部厘定，“计自大石桥起点顺新开河经铁石房以北，高家堡以东之河沟，及与西南第二乡乡界，以至大辽河经哈巴台以北之分水沟，西至铁路，再循铁路而西北至大洼车站定为营海界线。”线内划归营口之地约占海城县全境的15%，与徐世昌提出的“划地不多”的宗旨也相符。
当然，划分界址并非简单地图上的勾勒，还涉及到海盖二县相关事务与营口直隶厅的交接。盖平县于三月二十日发布文件，令于三月十五日起新划区域内的一切民政事务均转交营口直隶厅办理。海城县方面也将地亩、租税等相关事务逐渐移交，但其境内的田庄台镇税捐事务相对复杂，奉锦山海关兵备道员周长龄提出田庄台税捐局仍暂由牛海税捐局兼管，等候其他事务处理完毕之后再行移交营口税捐局管理。
经过一段时间的规划筹备与事务交接，宣统元年的营口直隶厅形成了涵盖营口商埠外加临近6个乡镇的行政规划，人口达28万之多，营口直隶厅也采取了如兴办教育、整顿金融、基建建设等一系列措施提升城乡社会近代化水平。虽然营口直隶厅的辖境与今天营口市辖区域存在较大差异，但其作为晚清时期营口城区附近的首个独立行政建置，也为日后营口县、营口市的建立奠定了基础。