■ 周 密
近日，美国和加拿大贸易协定谈判受阻，引发广泛关注。在双边经济和市场领域，美加贸易联系紧密，自1989年美加自贸协定生效起，两国间的能源和汽车产业链、市场的协同与整合程度就不断增强。自1994年《北美自由贸易协定（NAFTA）》生效后，美加墨三国的经贸联系日益紧密。2020年，特朗普第一任期中，在美国以加征232钢铝关税的威胁下，NAFTA变身成为《美墨加协定（USMCA）》，虽然去除了有关“自由贸易”的字眼，但核心的框架并未发生实质性改变，主要的变化在于加拿大和墨西哥向美国作出了进一步的开放承诺，并在经贸规则上向美方作出更多让步。
然而，2025年美加贸易紧张关系再次出现。美国对加拿大关键出口产品加征关税，双方启动谈判。10月，特朗普宣布与加拿大的贸易谈判终止。此后，虽然按照USMCA的规定，美墨加三国需要在2026年7月前完成对该协定的审核，但美方的关注点和重心并不在加拿大，而是持续施压墨西哥对美妥协。即便如此，美国仍然单方面宣布，不同意USMCA通过审查。显然，加拿大作为美国第二大贸易伙伴和第一大出口目的地，美加贸易对双方都不可谓不重要。但特朗普收编加拿大为美国第51个州的言论，以及再次以极限施压方式试图迫使加拿大作出有关核心的让步，反而激发了加拿大民意的反弹，由此获得支持的卡尼政府更是在对外表态和实际行动中变得更为强硬。在“对等关税”被美最高法院否决，以及“122关税”到期后，美国根据1930年《关税法》第338条对加拿大一系列商品征收50%关税，引发加拿大报复。美加贸易协定的达成难度并不小，与美方期待以“边打边谈”方式实现的利益最大化也存在明显差距。加拿大主要的行动在于形式上允许美国酒类重新在加上架，调整了对美国部分产品的市场准入管理措施，但在涉及对外签署贸易协定和汽车等自身核心利益的领域坚持了既有立场，这也直接导致当前两国贸易协定谈判受阻。
不过，必须看到，谈判受阻并不等于双方放弃了推动协定的努力和需求，限制性措施升级前的缓冲期恰恰反映出双方态度。如果能够在未来通过谈判达成共识，美加贸易协定可能重新回到公众视野，这也显示出美国贸易政策的明显转变，无疑将对北美区域一体化造成直接冲击。首先，作为NAFTA生效后完全被覆盖的协定，美加贸易协定已经不是两国的主要关注。在贸易投资活动与规则高度重叠的情况下，美加都将贸易问题放到NAFTA（后USMCA）的大框架下来解决。但此次美方回归双边谈判，印证了特朗普政府以双边谈判追求利益最大化的核心策略。加拿大在缺少墨西哥的参与时，由于与美国的产业、要素资源和市场间竞争更为直接，从而面临更大压力，造成了市场开放和规则更“显失公平”，违背了贸易协定的关键规则基础。其次，作为更新的协定，美加协定规则的优先级可能高于USMCA。相比于USMCA原有相对公平的争端解决机制，美加协定的机制下，加拿大企业更难以保护自身的正常利益。当两个协定的规定出现冲突时，美国企业和监管机构往往会选择自身裁量权和影响力更大的美加协定，导致USMCA的作用被边缘化，甚至沦为可选择性执行的贸易协定。再次，由于规则的不合理，企业为了减少风险敞口、降低不确定性冲击的风险，在北美地区开展经贸合作时，会选择尽量避开直接管辖和约束，与美加两国企业开展经贸合作时会更为谨慎、犹豫，即便开展业务也会考虑采取各种保护性措施。
总之，单边主义的做法和仅考虑自身利益最大化的治理框架设计，让全球各方更清楚地看出，美方是怎么对待其所谓盟友和伙伴的。而因为经济发展不及预期，美方又是怎样随意放弃其原有不加征关税承诺的。美加如果达成共识并再次强化双边协定，相关开放承诺并不惠及墨西哥，相当于人为在原有的北美自贸区中重新划出了围绕美加的新监管区，从关税税率到非关税监管举措，美加贸易协定都将重塑北美地区的产业链和供应链结构。过去收益最多的能源、汽车行业，恐怕在这种新的监管框架下，将最早受到冲击。为了降低北美区域中新的关税差别造成的成本冲击，企业不得不尽早采取行动，改变区域内产业布局。而投资方向和方式的变化将引发包括上下游供应链网络、人力资源培训和供应，以及市场价格的更大波动，对北美区域产业链和供应链带来直接改变，进一步削弱北美产品在全球的竞争力。（作者系商务部研究院研究员）