中国石化报

    能耗双控制度起源于“十一五”时期的节能减排政策，至今经历了能源消费强度控制、能源消费强度和总量双控、转向碳排放双控三个阶段。

    建立：能源消费强度控制阶段

    21世纪以来，我国经济快速增长，“十五”期间GDP年均增速接近10%，带动能源消费以年均12%以上的速度猛增至26亿吨标准煤，约为1998年能源消费总量的两倍。这种粗放型经济增长方式造成了资源浪费和生态破坏，严重制约了国民经济的可持续发展。

    2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出建设资源节约型、环境友好型社会，首次设定“单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20％左右”的约束性目标，能源消费强度控制政策正式确立。

    健全：能源消费强度和总量双控阶段

    2011年，《能源发展“十二五”规划》首次提出“实施能源消费强度和总量双控制”，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》设定的“单位国内生产总值能源消耗降低16%”的约束性目标基础上，增设了2015年能源消费总量控制在40亿吨标准煤的预期性目标，并要求把能源消费总量控制目标落实情况纳入各地经济社会发展综合评价考核体系，实施定期通报制度。

    在“四个革命、一个合作”能源安全新战略指引下，2015年，党的十八届五中全会首次正式提出实行能耗总量和强度双控。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求到2020年单位GDP能源消耗降低15%、能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。《能源发展“十三五”规划》将能耗双控作为经济社会发展的重要约束性指标，建立指标分解落实机制，同时要求每季度发布能耗双控“晴雨表”。

    转型：能耗双控向碳排放双控转变阶段

    “十四五”以来，我国全面启动碳达峰碳中和行动，能耗双控制度既要服务“双碳”大局，又要统筹好发展和安全，制度的科学性、系统性、协同性显著增强。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在能耗双控方面设定了2025年能源综合生产能力大于46亿吨标准煤、单位GDP能源消耗降低13.5%、单位GDP二氧化碳排放降低18%等约束性指标，在碳排放双控方面提出实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。为助力规划目标的实现，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，实行能耗强度降低基本目标和激励目标管理，对达到激励目标的地区免予考核能源消费总量，并在政府层面推行用能指标市场化交易，建立能源消费总量指标跨地区交易机制。这些新政策将能效优先和保障合理用能、服务经济发展等目标有机结合起来。

    2021年是“十四五”开局之年，也是“双碳”元年，有些地方出现了虚喊口号蜂拥而上，或是目标过高脱离实际的“运动式”减碳乱象，叠加疫情后经济重启、极端天气等因素，煤炭市场一度供不应求、价格飙升，能耗双控考核预警更是引发多地以限电停产等“一刀切”方式控制能耗。下半年起，国家及时开展政策纠偏，12月召开的中央经济工作会议强调“‘双碳’工作不可能毕其功于一役”，并首次提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。

    为进一步增强能耗双控制度与“双碳”目标的衔接，消除体制机制层面对碳排放统计方法、评价标准、碳减排约束激励等事项规范不到位等弊端，2022年，《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》等政策酝酿出台。2023年，中央深改委会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，提出坚持先立后破，完善能耗双控制度，持续加强碳排放双控基础能力建设，分阶段推动能耗双控转向碳排放双控。