□ 张 辉
习近平总书记强调，统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全，着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。各地区各部门要切实增强工作责任感使命感，分工协作、狠抓落实，推动旅游业高质量发展行稳致远。
当前，各级文化和旅游部门正在着手编制“十五五”旅游业发展规划。国家和地方高度重视这一规划，因为“十五五”时期是世界经济格局发生一系列调整的变革期，是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键期，也是我国从观光旅游向度假旅游转型、从旅游大国迈向旅游强国的攻坚期。
政府主导的旅游专项规划有两大特点。首先，旅游专项规划与微观层面的企业发展规划不同，例如旅游产品的设计、旅游线路的组织和旅游形态的发展等，不应成为旅游专项规划的主要内容。其次，它也不同于其他政府部门主导的国土资源规划、工业发展规划和交通发展规划。旅游专项规划不具备具体的项目安排和资源分配功能，更侧重于宏观指导、战略引领和政策协调。因此，旅游专项规划应从国家经济社会发展战略的角度出发，结合我国旅游业发展的现状和趋势，综合考虑经济、社会、文化和生态等多方面因素，全面规划我国旅游业的未来发展。
目标导向和问题导向是旅游专项规划编制的重要原则。“十五五”旅游业发展规划应围绕旅游强国和高质量发展两个目标，全面布局重大发展战略、工程、措施和任务。为实现这两个目标，我国旅游业还存在哪些问题和短板？差距有多大？通过什么方式和路径解决？解决过程中需要哪些机制和政策协调？个人认为，基于目标导向和问题导向，以下10个问题是“十五五”旅游业发展规划需要解决的。
以民生产业的特点为出发点解决旅游需求侧的制约问题
习近平总书记指出，旅游业“日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”，深刻阐述了旅游业未来发展的新价值和新导向。践行以人民为中心的旅游发展观，推动旅游业高质量发展，必将成为“十五五”时期的重点。要使旅游业成为民生产业和幸福产业，应从需求侧和供给侧两方面推动旅游的大众化和多样化发展。
从经济学基本原理来看，需求与供给是两个重要概念，是市场构成的重要范畴。需求牵引供给，供给创造需求，这是市场经济的重要运行规律。长期以来，我国的旅游业发展主要从供给侧发力，通过供给创造需求，如创建中国优秀旅游城市、推动智慧旅游和乡村旅游发展、评定A级旅游景区和国家级旅游度假区等，都是从供给侧推动我国旅游业发展。
“十五五”时期，随着新发展理念的全面落实，我国的恩格尔系数和基尼系数有望继续下降，旅游、休闲和健康类需求的潜力将不断释放。国家将利用旅游消费这一新动能，推动经济社会持续发展，旅游业将成为构建我国新发展格局的重要力量。然而，这种新动能的有效发挥，取决于需求侧的改革和有效管理。我们知道，旅游消费与其他消费不同，除了需要一定的经济能力外，还需要一定的时间保障，尤其是连续性时间的保障。1999年我国国内旅游出现“井喷”式增长，一个重要原因就是国家实行了“黄金周”假日制度。随后，国内旅游的持续增长与我国落实五一、十一和春节假日制度密切相关。因此，通过假日制度改革可以释放旅游流动性，从而扩大旅游规模。
“十五五”时期，国家推动旅游业发展，要从以供给侧为重心转向以需求侧为重心，以需求侧管理为突破口，构建我国大众化和多样化旅游新发展格局。首先，研究假日制度与旅游消费需求的吻合度，进行存量调整，使我国公共假期在不大幅度增加天数的前提下，更有效地发挥假日的旅游效用。其次，全面推行带薪休假制度，通过制度设计，保证劳动者的休假权利。最后，调整中小学假期制度，从当前实行的全年二假期调整为全年四假期，配合带薪休假制度，推动旅游全年均衡发展。
以绿色旅游为切入点解决旅游的“三大和谐”问题
2023年12月，中共中央、国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》，提出“发展绿色旅游”。可以说，绿色旅游不仅是推进美丽中国建设的重要内容，也是我国未来旅游业发展的方向，更是推动我国旅游业高质量发展的新突破口。
绿色旅游是新时代中国旅游业发展的新模式，也是“十五五”时期我国旅游业发展的重点。过去40多年，我国旅游业经历了开放驱动、资源驱动和投资驱动三个阶段，特别是在资源驱动和投资驱动阶段，出现了不少影响生态环保的现象。因此，“十五五”时期，推动绿色旅游发展对我国未来旅游业发展具有战略意义。
绿色旅游的核心目标包括和谐、持续和高效。推动绿色旅游发展，可以在保护资源和环境的同时，提高旅游资源的开发效率，从根本上解决过度开发和无效开发的问题；使旅游资源的空间布局更加合理，旅游设施的规模和功能更符合需求；增强旅游项目与环境、气候的适应性，扩大旅游开发的溢出效应，全面提升资源和资产的利用率，提高旅游领域的投入产出比；形成低碳消费的旅游生活方式，推动旅游经营绿色化发展。总之，推动绿色旅游发展将改变我国旅游业的空间和产业形态，改变原有的投资、运营和管理模式，以及评价和标准体系。
在绿色旅游模式下，许多现有的制度、政策和措施可能需要调整，这标志着我国旅游领域的深度转型和体系再造，是一场深刻的变革。这种变革将加速我国旅游业高质量发展目标的实现。
旅游业高质量发展依赖于旅游的和谐，具体表现为人与自然的和谐、人与人（游客与当地居民）的和谐以及人的自我和谐。从旅游形式来看，观光旅游主要解决人与自然的和谐问题，休闲旅游主要解决游客与当地居民之间的和谐问题，度假旅游则主要解决人的自我和谐问题。从旅游空间来看，景区是解决人与自然和谐的主要场所，旅游街区和城市是解决人与人和谐的主要空间，度假区和度假地则是解决人的自我和谐的主要区域。随着我国旅游业进入新阶段，旅游和谐问题成为高质量发展的关键。解决这一问题将是“十五五”时期的重要任务，而实现“三大和谐”的关键在于绿色旅游发展方式的落实。
以机制与体制改革为突破点解决旅游深度融合问题
“十五五”时期，旅游工作的重心是旅游与相关要素、产业的融合发展。通过旅游融合发展，不仅为旅游业拓展更广阔的发展空间，也为相关产业注入更多发展动能。旅游是一种消费，旅游经济围绕旅游消费形成。当人们的旅游形态与方式发生变化时，旅游经济的范畴和旅游业的边界也随之改变。
在我国观光旅游阶段，旅游经济的主体产业是旅行社、酒店和景区。现阶段，多种旅游形态和方式共同发展，形成更多旅游经济的产业形态，这些产业形态通过旅游与其他产业的融合实现。
需求是推动旅游经济变化和旅游业边界扩大的重要力量。随着我国经济社会的发展，人们会更常态地借助旅游不同于常住地的生活方式、学习方式和成长方式，获得情绪、健康、知识、技能和文化等多重社会属性的价值。为适应旅游的多重社会属性，以文化和旅游融合为主线的多种旅游融合正在加速进行，文旅融合、体旅融合、交旅融合等成为主流。通过融合，形成新产品、新功能、新玩法和新场景，极大地丰富了我国的旅游供给。同时，通过旅游融合，形成了新的旅游空间形态和商业业态，扩大了旅游的产业门类，提升了我国旅游经济的综合实力。
“十五五”时期，要加快旅游融合发展，深入研究促进旅游融合发展的机制与体制至关重要。因为，能与旅游相融合的要素与行业，有的是事业属性，有的是产业属性；有的通过市场机制运作，有的通过行政机制运作；有的收费，有的免费。不同体制和机制的要素与行业，与旅游这个市场机制下的产业融合，体制与机制之间的调整、变通和改革，成为旅游融合发展的关键问题。例如，暑期各类博物馆一票难求，在技术层面（开夜场、早场，错峰出游等）是可以缓解的，但当前还受到体制与机制的制约。类似问题在旅游融合方面还有很多。又如，文化和旅游融合，文化发展强调社会效益优先，旅游则更强调市场经济规则。如同效率和公平不能完全兼顾，社会效益和经济效益目标虽有一致性，但在实际运行中并不完全同步。因此，解决旅游融合发展的体制与机制问题，必将成为我国“十五五”时期的重要任务。
以国土空间旅游功能新增为切入点解决旅游空间形态构建问题
“十五五”时期，旅游空间形态的建设和重构已迫在眉睫，这是我国旅游业高质量发展的重要课题。旅游本质上是人的空间移动，旅游经济是以这种移动为基础形成的经济系统。因此，旅游经济与其他经济类型不同，除了需要满足旅游者活动的产业支撑外，还需要相应的空间支持。若缺乏与旅游活动匹配的空间形态，旅游经济将难以正常运作。不同类型的旅游需求依靠不同的空间来满足，如观光旅游需要景区或旅游区，度假旅游需要度假区或露营地，休闲旅游需要街区或旅游综合体，研学旅游需要营地，而健康旅游和运动旅游则需要专门的基地。只有构建与旅游形态相适应的空间，旅游业才能持续健康发展。
近年来，在旅游融合和旅游要素独立化双轮驱动下，我国旅游空间形态从单一的景区或旅游区向多元化转变，初步形成了与大众旅游相适应的空间体系，包括景区、旅游区、度假区、旅游街区、旅游综合体、旅游营地、旅游基地、旅游绿道和旅游风景道等，为旅游产业发展和业态创新奠定了坚实基础。
从战略布局层面思考旅游空间的重构，有近期和远期两个目标。近期目标是要构建起与旅游形态相吻合的多元化旅游空间形态，景区或者旅游区这类空间的数量与规模已经基本满足市场需要，质量与管理的提升是这类空间形态发展的重点。丰富度假区、旅游街区、旅游综合体、旅游营地、旅游基地、旅游绿道、旅游风景道的供给，是近期旅游空间重构的重心。远期目标是要构建更大尺度的国家和区域性度假区体系，以充分适应我国大众旅游时代的需要。我们可以看到，近年来，通过旅游集聚效应，已经初步形成渤海湾、沿太湖等国家度假地的空间格局，都市区划下也形成数量众多的乡村度假地空间格局。大尺度的国家度假地和乡村度假地框架，将会改变我国旅游空间的基本走向。
“十五五”时期，可根据各地区经济发展现状、旅游资源品质及旅游需求变化，在国土空间规划中新增国家度假地功能区划，推动度假旅游发展；在土地利用总体规划中增加旅游用地专项规划，解决旅游用地问题；在国家生态保护区通过发展绿色旅游，探索生态价值旅游转化路径；在乡村旅游聚集区研究乡村旅游公共设施建设的用地问题。这些问题应成为“十五五”时期关注的重点。
以国家区域战略为支撑解决地区旅游发展不平衡问题
习近平总书记指出：“统筹区域发展从来都是一个重大问题。”由于自然条件、资源禀赋、产业结构、市场和政策等因素的影响，我国区域发展存在明显的东中西差距和南北方差距。尽管东部、中部、西部和东北地区的人均地区生产总值差距已经缩小，但区域发展不平衡不充分的问题依然存在。
受区域经济社会发展限制，我国区域间的旅游发展差距仍然显著。东北地区因产业结构单一和市场化动力不足，正经历深刻转型阵痛。中部地区虽然拥有强大的旅游需求能力，但由于合作潜力未能充分释放，缺乏统一规划，区域品牌影响力未能充分发挥。西部地区长期面临交通不便、旅游配套设施落后、公共服务能力不足等问题，丰富的自然和人文资源优势尚未转化为高质量的旅游经济优势。总体来看，东部地区持续领先，中西部和东北地区奋力追赶，区域发展差距有固化风险，一定程度上制约了我国旅游区域协同发展新格局的构建。
此外，国家重大发展战略在旅游领域的政策红利和叠加效应，因区域内及区域间衔接不畅而未能充分释放。京津冀地区在旅游规划、市场营销和服务标准方面的一体化进程仍不够快，世界级旅游目的地的整体形象尚未形成。长三角一体化进程中，隐性的行政壁垒和分散的品牌推广削弱了“江南水乡”等共同IP的整合效能。粤港澳大湾区在要素便捷流动和市场规则对接上面临挑战，制约了一体化发展进程。更为关键的是，各战略区域多关注内部协同，而区域间的战略对接和联动发展明显不足。
“十五五”时期，应以区域发展战略为支撑，在保持东部地区率先发展的同时，积极推进东北、中部和西部地区的旅游业高质量发展。东北地区可以冰雪经济为引擎，以边境风情为纽带，以生态资源为基底，充分利用冰雪、森林、边境、文化等特色资源，创新开发全季旅游产品，延伸产业链条，打造四季皆宜的国际知名旅游目的地。中部地区可以长江中游城市群和中原城市群为支撑，打造承东启西、辐射全国的世界级旅游景区和精品旅游线路，形成中部地区旅游集散中心和联通东西部的旅游中转地。构建统一开放、合作共享的中部区域旅游大市场，深度挖掘长江、黄河、长城、太行山等文化资源，打造中国传统文化传承创新高地，讲好中部地区文化故事。培育一批在全国乃至全球具有重要影响力和知名度的精品旅游项目、旅游品牌和旅游企业。西部地区可发挥多元民族文化、壮美生态景观、独特边疆风情三大核心优势，将旅游业培育成支柱产业和绿色增长引擎。构建民族风情浓郁、生态特色鲜明、边疆体验独特的文化和旅游融合发展新格局。坚守生态保护红线，推动绿色旅游发展，实现民族文化活态传承、自然生态有效保护与旅游经济高质量发展协同共进，打造世界级民族文化体验与生态旅游目的地。为配合我国区域旅游发展，“十五五”时期，在高等级旅游景区、旅游度假区、旅游街区、旅游基地和旅游营地评定方面，可适当向西部、东北地区倾斜，在相关项目资金和政策上给予一定支持，推动我国旅游业区域平衡发展。
（作者单位：北京交通大学现代旅游研究院，世界旅游城市联合会专家委员会）