《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》亮点解读

■ 中共四川省委党校法学部副教授 彭洪毅　　《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，已于 2026年7月1日起施行。《暂行规定》是2024年9月13日《全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》(以下简称《决定》)批准的 《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》(以下简称 《办法》 )的具体落实。从内容上，《暂行规定》对超龄劳动者权益内容、保护模式和争议处理机制等问题进行了完善的规定，填补了我国劳动法律体系在超龄用工领域的制度空白。从法律效力层面上，《暂行规定》仅是部门规章，在我国法律体系中效力较低，但其通过回避劳动法制度体系根本性重构难题， 从超龄劳动者权益保障现实需求这一小切口切入，在尊重了现有上位劳动法律制度的前提下，绕过了可能的理论争议和实务困惑，实现了“功小能大”的效果。从立法思路看，《暂行规定》突破既有的劳动关系与劳动保护捆绑的思维定式，融合非此即彼、传统二元对立的劳动和劳务关系，扩大了劳动法律的适用范围，拓宽了我国劳动者权益保护的整体格局。概而言之，《暂行规定》是对习近平总书记促进高质量充分就业重大部署要求“循序渐进”“必须尽力而为、量力而行”的具体落实，是习近平法治思想在立法领域的具体体现，更是习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论在法治领域具体体现的典型范例。具体而言，有以下亮点：　　一、统筹兼顾切实有效地解决了超龄劳动者合法权益保障的现实需求　　随着我国人口老龄化进程的持续加快，劳动力市场的供求关系及结构正在发生深刻变化。一方面，由于16岁到59岁劳动年龄人口数量进入下降时期，劳动力人口的平均年龄逐年提高，劳动力市场出现了结构性短缺，部分行业和岗位存在供给不足问题。另一方面，出于增加收入、个人事业拓展等多种需求，部分超龄劳动者仍有强烈的就业愿望。因此，超龄劳动者群体规模不断扩大。但受《暂行规定》之前相关的劳动法律法规所限，超龄劳动者多因“达到法定退休年龄”，不受劳动法保护，无法享受最低工资、加班费、工伤保险等基本劳动保障。在劳动权益保障上与普通劳动者存在较大差距。然而，通常情况下，超龄劳动者提供的劳动与普通劳动者提供的劳动并没有本质的差异。因此在实践中，超龄劳动者一旦遭遇工伤拒赔、拖欠薪水、超负荷工作、随意辞退等问题，维权手段、维权途径严重不足。《暂行规定》第一条通过规定“为了保障超过法定退休年龄的劳动者的合法权益”，将“超过法定退休年龄的劳动者”这一群体作为适用的主体，明确了《暂行规定》适用逻辑是基于人的问题需求而非基于既有规则的劳动关系或者劳务关系概念划分。在此基础上，精准施策，进一步通过已经享受与未享受基本养老保险和医疗保险超龄劳动者的分层分类，实现了超龄劳动者基本权益保障及养老、医疗保险享受的全覆盖。这样《暂行规定》就非常积极对标了人口老龄化国家战略，同时赋予了超龄劳动者与普通劳动者同等的底线保障。　　《暂行规定》的出台，打破了“超龄即脱离劳动法保护”的惯例，回到以劳动事实为核心，对合规用人企业而言也是一大利好。此前，劳动者通过起诉进行工伤维权时，通常是通过劳务等民事关系进行维权，企业往往需要独自承担大额伤残赔偿。现在，《暂行规定》的出台则平衡了用人单位和超龄劳动者双方成本。由于企业缴纳的工伤保险费率远低于商业意外险，所以有助于分散企业大额伤残赔付风险，同时有效减轻了超龄劳动者的缴费压力。可见，《暂行规定》很好地统筹兼顾了超龄劳动者与普通劳动者权益保障协调，以及超龄劳动者与用人单位之间的权责分担。　　二、超龄劳动者“基本权益+非基本权益”全覆盖划分适应了当下与未来发展需要　　超过法定退休年龄仍在岗务工的群体规模较大，广泛分布在保安、保洁、家政、后勤、技术返聘等不同岗位，其中既有退休返聘的技术骨干、行业专家，也有保安、保洁、家政、后勤等工种，充分体现了超龄劳动者就业的需求多样性。《暂行规定》突破传统劳动立法局限，打破劳动关系与劳动保障、社会保险挂钩的固有认知，不再以是否存在劳动关系作为劳动保障的唯一标准，而是基于超龄劳动者的劳动事实，考虑社会经济发展状况和承载能力，考虑用人单位可能过重的负担及其对超龄劳动者的可能排斥，聚焦超龄劳动者当前主要社会风险和权益保障聚合之处——劳动工资、休息休假、劳动安全和工伤保障等主要问题，落实《决定》《办法》等上位法，将劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等权益规定为基本权益，适应了当前解决问题的迫切需求。同时，《暂行规定》尊重用人单位与超龄劳动者的合意自由，在基本权益兜底保障的基础上，将用人单位与超龄劳动者之间协商一致安排权利和义务置于重要地位，即在超龄劳动者权益保障的整体安排上，在基本权益保障基础上做加法。具体来讲，《决定》《办法》《暂行规定》规定的强制性内容是超龄劳动者的最低工资、最长工资支付周期、最短的休息休假、基本的劳动安全和职业卫生条件以及基本的工伤保障。也就是说，超龄劳动者与用人单位仍可在法定最低标准之上，通过协议约定更优的劳动者权益。这样对用人单位来说，守法合规只是守住了劳动者权益的底线，合理的权利义务还需要双方根据情况进行具体安排，从而满足超龄劳动者的多种需求。比如对于养老保险、医疗保险等非基本权益，《暂行规定》充分考虑现实情况，明确未享受职工基本养老保险退休待遇、未完成职工基本医疗保险最低缴费年限的超龄劳动者，可自主选择以个人身份继续参保缴费;同时允许用人单位与超龄劳动者协商约定，由单位按国家规定为其缴纳养老、医疗保险。这样，既尊重了超龄劳动者现实状况，也为用工双方的合意留下了余地，为未来法律法规的继续完善留下空间，切实有效地落实了《决定》《办法》确定的分类推进、小步调整、弹性实施原则。　　三、多元协同权责明晰的救济机制拓宽了维权格局实现了低成本高效率维权　　《暂行规定》将所有超龄劳动者的劳动权益划分为基本权益和非基本权益，明确对基本权益适用劳动法领域的相关规定进行调整，非基本权益则可适用民事法律调整。这种救济机制设计体现了突出的多元协同特点：行政执法、仲裁、民事审判等救济方式以分工又协同的方式共存，有利于超龄劳动者的权益保障。具体而言， 当超龄劳动者劳动权益遭受侵害时， 既可以借助行政执法渠道寻求救济，也可以通过仲裁、民事诉讼主张权利。就行政救济而言，《暂行规定》明确规定了人力资源社会保障行政部门的救济事项，主要包括加班费、最低工资、工资支付方式和支付周期，并明确其适用劳动合同法和劳动保障监察条例的相关规定。同时规定违反《安全生产法》《职业病防治法》等法律法规和规章时， 由负有安全生产、职业病防治监督管理职责的部门，即应急管理部门、卫生健康管理部门等依法处理。从裁判救济的体系来看，《暂行规定》的一个重要突破是将没有劳动关系时的劳动权益争议纳入劳动争议处理程序中，设计了劳动争议处理和民事争议处理二元并行模式。因劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障事项发生的基本权益争议，通过劳动争议处理途径解决。除此以外的其他权益争议，则以民事诉讼程序解决。　　超龄劳动者四项基本权益维权直接按照劳动仲裁程序处理，对于超龄劳动者维权更加有利：一是降低维权成本。较之前超龄劳动者走民事诉讼程序，由于劳动仲裁全程免费，这意味着超龄劳动者维权成本下降。二是缩短了劳动争议解决时间。劳动仲裁期限一般为45日，最长60日，如果仲裁裁决后双方均不起诉则会快速进入执行。较之民事诉讼的一审二审及执行时间，维权周期大幅缩短。三是举证责任方面，《暂行规定》的制度安排也方便超龄劳动者理直气壮维权。按照《劳动争议调解仲裁法》规定，超龄劳动者无法提供由用人单位掌握管理的相关证据时，用人单位需要承担举证责任。这样超龄劳动者仅需承担初步举证责任即可启动维权救济机制，可以大大减轻超龄劳动者举证负担。　　我国超龄劳动者再就业权益保障问题是涉及劳动法、退休制度、社会保险制度的系统性问题。《暂行规定》面对传统二元划分框架所陷入的“全有或全无”之制度僵局，绕过诸多可能的法律关系理论争议，系统地构建了超龄劳动者专属保障框架，既满足了超龄劳动者权益保障的急迫现实需求问题，又为未来超龄劳动者全面权益保障留下了空间，是我国劳动保障制度的里程碑式创新，其复归劳动事实本质而非劳动身份的立法思路，从某种意义上体现了我国未来的一种立法趋势，或许这才是《暂行规定》更高的价值之所在。