自主原址重建资金来源及其收益分析——基于《成都市城市更新条例》的思考

■ 四川省社会科学院 胡勇　　依据国家《城市更新“十五五”规划》和《关于持续推进城市更新行动的意见》，2026年6月1日，成都市正式施行了《成都市城市更新条例》，该条例以地方立法形式规范城市更新全流程，首次将业主自主“原拆原建”纳入法治化、标准化实施体系，填补了老旧小区自主重建的制度空白。　　通过对《成都市城市更新条例》和我国自主原址重建的成功与失败的案例研究，我们认为：民意达标是自主原址重建迈出的第一步，否则就不可能有下文了;精准平衡项目参与主体的利益是关键，若平衡不了参与主体的利益，若有一方主体破坏了利益平衡，自主原址重建就难以落地;自主原址重建资金来源的不同模式决定了重建后溢价的收益分配，收益分配需要严格遵循市场规则。　　一、《成都市城市更新条例》关键内容　　《成都市城市更新条例》明确限定两类房屋可享受自主原拆原建政策：一是经专业机构鉴定为D级危房、存在重大居住安全隐患的房屋;二是房龄超30年、水电燃气、消防管网等基础设施严重老化，无法通过常规修缮或微改造就可以改善居住条件的老旧住宅。　　该条例践行了国家要求“留改拆为主、保留利用提升为主，拆建为辅”的核心导向，摒弃粗放式大拆大建模式;同时提出了：完善土地利用、金融信贷、财税减免等配套政策，健全群众全程参与、监督、表决的闭环机制。　　针对自主原址重建可能面临的核心问题，条例作出了精细化、刚性化规定，厘清了项目实施边界与标准。在业主表决层面，普通地块拆建需户数与建筑面积双三分之二业主参与投票，参会业主中四分之三及以上同意方可推进;独栋建筑重建需100%业主签字同意，杜绝少数人意愿绑架整体改造。在规划建设层面，重建容积率最大上浮幅度不超过20%，严格坚守原址回迁原则，不改变原有土地性质与地界边界，保障片区空间格局稳定。在实施主体层面，明确城市更新项目可由政府主导，也可由业主自主发起原址重建。　　二、民意达标是自主原址重建第一步　　纵观国内各大城市老旧小区自主原址重建的落地案例，民意达标、达成业主共识是项目启动的核心前置条件，更是所有自主重建项目落地的第一道，也是最关键的关卡。城市自主原址重建区别于政府主导的拆迁改造，无行政强制力兜底，全程依托业主自主协商、自愿表决推进，民意达标与否，直接决定项目能否启动、推进与落地。《成都市城市更新条例》结合本地实际，细化了差异化的民意表决标准，严格区分普通地块与独栋建筑的表决要求，从立法层面确立了“民意先行、共识为基”的更新原则，充分保障了全体业主的合法权益。　　大量实操案例表明，民意共识不充分、表决比例不达标，重建规划、资金方案、收益分配设计都将沦为空谈，项目必然陷入停滞甚至直接夭折。以上海天山五村老旧小区更新项目为例，该小区房龄超40年，基础设施老化严重，完全符合原址重建条件，前期改造规划、建设方案、资金测算均已完成编制，但在民意征询环节，项目涉及712户产权业主，最终有效同意率仅72.89%，未达到地方旧改表决标准，最终官方直接终止项目征询工作，多年筹备的重建计划宣告搁置。无独有偶，杭州溪畔花园60年房龄老旧楼栋、成都部分老旧独栋住宅更新项目，均因存在5%—10%的业主异议，未达成签字同意底线，导致重建工作长期停滞，错失最佳改造时机。　　反观国内成功落地的自主重建项目，均实现民意百分百达标或足额达标，业主能够统一改造诉求、平衡短期搬迁成本与长期居住收益。近期温州启动的一个自建成功案例引发了全国热议与点赞。　　由此可见，民意达标绝非形式化流程，而是化解邻里分歧、规避项目风险、保障项目可持续推进的核心基础。只有充分征求每一位业主意见、化解业主顾虑、达成统一共识，才能为后续资金筹措、建设施工、收益分配等工作扫清障碍，一旦民意关口失守，自主原址重建便无从谈起。　　三、精准平衡参与主体的利益是关键　　民意达标仅完成了自主原址重建的第一步，想要项目顺利落地，关键在于精准平衡所有参与主体的利益关系。自主原址重建涉及全体业主、资金投资方、建设施工方等多方主体，各方诉求差异明显，业主侧重居住品质提升与资产保值增值，投资方注重投入产出收益，施工方关注项目合规落地与合理利润，只有通过科学核算、合理分配，构建多方共赢的利益体系，才能保障项目顺利推进。　　项目启动前期，必须引入专业造价、财务核算人员，结合地块现状、建安建设成本、原有容积率、新增可开发容积率、配套建设支出、税费成本等核心要素，精准测算项目整体投入、地块溢价空间与收益空间，结合不同资金来源模式，制定兼顾各方权益的重建与分配方案。若方案无法平衡多方利益，即便民意达标、政策允许，项目也会陷入僵局，要么中途夭折，要么反复调整方案，将会大大延误改造周期，大幅增加改造成本。　　当前诸多停滞的自主重建项目，核心症结均为业主利益预期与市场实际收益脱节。部分业主仍固守房地产高速发展阶段1:2及以上的高额赔付标准，脱离当下房地产市场行情、片区土地价值与项目实际溢价能力，盲目抬高补偿与收益预期。若持此类诉求的业主占比较高，会直接导致项目收支失衡，大幅压缩投资方利润空间，往往会“劝退”市场投资主体离场;即便是业主自筹资金项目，过高的个体诉求也会打破邻里利益平衡，引发内部矛盾，最终导致项目难以落地。归根结底，唯有贴合市场规律、兼顾多方利益，摒弃片面化、理想化的利益诉求，才能推动项目落地实施。　　四、原址重建资金来源与收益分析　　资金是自主原址重建的核心支撑，是项目落地的根本要素。若无稳定可持续的资金支撑，同时资金投入与产出无法形成合理闭环，即便民意达标，重建项目也难以落地。结合以往城市自主重建实操经验，以及《成都市城市更新条例》明确的金融、财税、土地配套支持政策，当前成都市业主自主原址重建主要分为业主自有资金、政府平台资金、市场化融资三种模式，不同模式的资金结构与收益分配逻辑差异明显。　　(一)业主自有资金模式与收益分析　　该模式是最传统、最自主的重建模式，可细分为完全自有资金与部分自有资金两种形式，适用于资金压力较小、业主共识高度统一的优质地块。完全自有资金模式，即项目建安、设计、配套、手续办理等全部建设资金，均由全体业主共同出资筹措，无外部资金介入、无第三方投资主体。该模式下项目无外部融资成本、无投资利润分成，收益结构简单清晰。扣除建筑安装、工程施工、配套改造、手续办理、后期运维等全部刚性成本后，地块容积率提升、房屋品质升级带来的全部溢价剩余价值，均归全体业主所有，业主可实现资产价值最大化，同时全程掌握项目建设、改造标准、房屋分配的自主权。　　部分自有资金模式，即业主自筹部分建设资金，剩余缺口资金通过银行专项拆迁更新贷款、合规市场民间借贷等渠道筹措，需按法定标准支付融资利息。该模式有效缓解了业主一次性出资的资金压力，适配多数普通老旧小区。收益分配需遵循“按投入占比分配、权责对等”的原则，精准核算业主自有资金、外部融资资金的投入占比与资金成本，结合项目整体溢价收益，按比例划分各方收益。其中业主享有自有资金对应比例的溢价收益，金融机构或民间融资主体享有合规利息收益，所有收益分配均贴合市场规则，合法合规、公开透明。　　(二)依托政府平台资金模式与收益分析　　《成都市城市更新条例》落地后，成都将持续完善城市更新配套体系，从金融扶持、财税减免、政策倾斜等方面将加大对民生类原址重建项目的支持力度，重点解决普通业主自筹资金压力大、中小地块融资难的痛点。　　据相关资料，成都市各区市县均设立有国有投融资平台公司，聚焦城市更新、老旧改造等民生工程，对民意达标、方案合规、收支可控的自主原址重建项目，视情况给予资金注入、专项贷款、项目担保等全方位支持，成为民生类重建项目的重要资金保障。典型案例为成都锦江区老旧院落自主重建项目，该片区多栋30年以上老旧住宅，基础设施老化严重，业主改造意愿强烈但整体资金实力薄弱，无法完成全额自筹。当地国资平台公司介入后，通过城市更新专项基金为项目提供长期低息资金支持，简化审批流程、降低融资门槛，助力项目顺利启动，切实解决了业主资金难题。　　政府平台资金兼具公益性与市场性双重属性，核心目标是落实城市更新民生职责、完善城市功能、改善居民居住环境，同时保障国有资金合规运作、保值增值，规避国有资产流失风险。因此，该资金模式的收益分配通常会兼顾公益属性与市场规则，一方面优先保障小区市政配套、养老托育、消防安防等民生设施建设，兑现公共服务提质的民生价值;另一方面按照市场化资金使用标准，收取合理的资金占用收益与管理收益，剩余项目溢价收益归全体业主所有，实现民生保障与国有资产增值的双向平衡。　　(三)完全市场规则融资模式与收益分析　　完全市场化融资模式，是指在法律法规与城市更新政策框架内，依托市场化运作规则，结合业主改造意愿与地块溢价潜力，引入大型国有房企、优质民营房企等专业市场主体，全额出资参与原址重建的模式，适配区位优势显著、地块溢价空间充足、业主资金缺口较大的改造地块。该模式无需业主自筹资金，由市场主体全权负责资金筹措、工程建设、项目运维，大幅降低业主改造压力。　　该模式的收益分配完全遵循市场化供需规则与投资价值逻辑，核心取决于项目地块的溢价空间与各方利益底线。市场化投资方以盈利为核心目标，其投资回报比例、收益标准由市场行情、项目风险、投入成本共同决定;业主核心诉求为房屋翻新、居住品质提升、资产保值增值。双方需基于市场实际情况协商确定补偿标准、收益分配方案，达成利益共识，方可推进项目。若业主固守过往高收益预期，脱离当下市场投资底线，会导致投资方无利可图、退出项目;若投资方过度追逐高额利润，挤压业主合理权益，突破业主利益底线，双方共识破裂，项目同样无法落地。因此，尊重市场规律、平衡投资回报与业主权益，是市场化融资模式落地的核心要素之一。