野生动物致害补偿的保险理赔路径研究

梁伟 陈军 戴加佳

　　通过保险理赔方式履行野生动物致害的行政补偿责任，具有法理正当性和现实必要性。野生动物致害补偿保险理赔路径需要进一步细化和完善，真正将制度优势转化为现实的治理效能。
　　近日，山西省林业和草原局、国家金融监督管理总局山西监管局联合下发《关于加强野生动物致害补偿（责任）保险理赔工作的通知》（以下简称《通知》）。

一、法理正当性：保险理赔是承担国家责任的重要方式

　　野生动物致害补偿责任是一种国家责任，确切地说，是一种行政补偿责任。关于野生动物致害补偿责任的法律性质，法学界的争论经历了三个阶段：首先，从自然资源所有权的视角，认为是一种民事赔偿责任；其次，从国家所有权区别于私人所有权的立场，认为是一种行政赔偿责任；最后，从行政赔偿责任与行政补偿责任的区分角度，认为是一种行政补偿责任。目前，行政补偿责任说占据学界主流，逐渐成为通说。
　　国家责任的承担主体是人民政府为代表的行政机关。政府承担野生动物致害补偿责任的直接法律依据是《野生动物保护法》第19条。野生动物资源是维持生态平衡的基石，是维系地球生命的生态网络，野生动物保护符合全人类的共同价值；同时，野生动物天然具有野性，高水平保护意味着致害的高风险。野生动物保护是一项国家政策，在行政法学上是一种合法行政行为。维护公共利益是该行政行为合法性的基础，也是致害发生后进行行政补偿的理据。诚然，公民的基本权利并不是绝对的，具有一定的社会义务属性，但是一旦野生动物致害超过了公民财产权、人身权的必要限度，造成特别牺牲，便落入应予行政补偿之范畴。
　　保险理赔是政府承担行政补偿责任的重要方式。保险业务虽起源于民商事领域，但在行政责任承担方面体现出较强的工具价值。《野生动物保护法》第19条为当地人民政府承担行政补偿责任的方式选择留下了充足的裁量空间，并明确提出“可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务”。该条规定成为政府选择保险理赔作为补偿责任承担方式的直接依据。引入保险机制，实际上是一种法律责任的转化，将“政府补偿责任”转化为一种契约基础上的“保险契约责任”。这种责任转化和制度创新之所以能够实现，是因为二者在制度目的和根本原则上的相似性。首先是举证责任上的无过错责任，野生动物致害事件发生后，受害者无需证明行政机关存在过错，只要损害是由法律规定的野生动物造成，损害事实发生，即触发补偿机制；保险制度同样如此，只要发生保险合同约定的保险事故，即触发理赔机制。其次，公平原则。行政行为作为行政机关行使国家公权力的行为，遵循公平原则毋庸置疑；保险机制也同样实现了“利益共享、风险共担”的公平受偿。最后，效率原则。保险机制能够保证合同双方权利义务的快速实现，现代行政法因应时代发展的需求，在追求公平正义的同时兼顾效率价值，与保险机构合作，将补偿事务委托专业的保险公司处理，符合行政法中的效率原则。
　　野生动物致害补偿保险理赔涉及多重法律关系。其一，政府与受害公民基于《野生动物保护法》第19条的法定补偿关系仍然是基础性法律关系。保险理赔只是政府履行补偿责任的一种方式，并未免除其责任，行政机关仍然是补偿主体，是行政补偿责任的最终承担者。其二，政府与保险公司之间成立保险合同关系。在野生动物致害补偿保险合同中，政府是投保人，为辖区内可能受损害的公民购买野生动物致害险，向保险机构支付保费；保险公司是保险人，承担保险责任。其三，受害公民对保险公司享有保险金请求权。野生动物致害补偿保险合同中的受害公民是受益人，或直接作为被保险人，在致害事件发生时向保险公司行使保险金请求权，享受保险利益。
　　保险作为现代市场经济发展必不可少的金融工具，被引入野生动物致害补偿领域后，保险将抽象的国家责任转化为具体、可操作的契约模式，搭建出野生动物致害补偿理赔的新型法律框架，具有法理正当性。

二、现实必要性：保险理赔相对于传统补偿模式的优势

　　传统的政府补偿模式是一种主要依靠政府财政负担的补偿方式，虽然是履行《野生动物保护法》法定责任的最直接方式，但是相比于保险理赔等市场化机制，存在明显的制度劣势。首先，补偿资金不足且不稳定：一方面，补偿资金对财政依赖性极强，在野生动物致害次数多、损失重的地区，将对地方财政造成很大负担；另一方面，野生动物致害事件具有随机性、不定期性，补偿项目并非刚性支出，财政紧张时往往被挤压或延迟拨付。东北地区“东北虎咬死家畜”事件中，牧民饲养的牛市场价值上万元，但政府补偿可能只有千余元。其次，补偿标准较低且不统一。《野生动物保护法》第19条授权地方政府制定补偿办法，很多地方的规定是“酌情补偿”或“适当补偿”，补偿金额往往远低于实际损失。而且，不同省份，甚至同一省区内的不同市县，补偿标准都无法统一，造成新的区际不公。云南“亚洲象一路向北”事件，仅按粮食收购价补偿，极大挫伤了农民种粮积极性。最后，认定程序复杂，补偿效率低下。陕西“野猪毁庄稼”事件，农民申请补偿需要经过申请、勘查、公示到拨款的层层审批，旷日持久，整个流程少则数月，多则一年，很难让受害群众满意。
　　传统财政补偿模式的不足正是保险理赔模式的优势。首先，保险理赔保证了野生动物致害补偿的资金来源，改变了过去完全依赖地方财政的局面，资金充足的同时也兼具稳定性。其次，保险合同明确了保险标的、保险责任、赔偿额度等条款，投保人与保险人权利义务明确化，解决了过去行政补偿标准较低且不统一的难题。《通知》明确了县级林草主管部门是野责险的投保人和被保险人，并规定承保机构作为保险人履行赔付义务，并要求各相关部门及承保机构结合实际情况，规范人身伤亡、主要农作物、家畜家禽等各类损失的赔偿标准，避免因损失认定及赔付标准不统一影响损失补偿的公平性。最后，作为专业的金融工具，保险公司有专业的勘查、定损和理赔流程，规范化运作，兼顾了公平与效率。《通知》明确保险机构做好案件受理、查勘定损及赔款支付等工作，同时明确了理赔流程。致害案件发生后，受害受损群众可通过承保机构公布的报案电话或前往服务网点直接报案。承保机构接到报案后应及时开展理赔查勘定损工作，指导受害受损群众提交索赔申请及相关资料，赔付责任及金额确认后在5个工作日内通过银行转账方式将赔款支付到位。
　　未来，应在《通知》基础上进一步完善野生动物致害补偿保险理赔机制，通过立法方式规范保险补偿模式，探索制定标准化的野生动物致害补偿保险合同文本，进一步明确理赔标准、理赔流程和理赔过程中的争议解决机制，探索建立“政府财政为主，社会捐助为辅”的多元化保费筹措模式，推动保险理赔制度的可持续发展，增强受害受损群众的满意度。

结语

　　野生动物资源属于国家所有，也就是全民所有。公众既是野生动物的所有者，也是保护义务的履行者；既是野生动物致害的承受者，也是保险理赔的受益人。野生动物致害补偿保险理赔路径实现了生态利益与个人权益保障的精妙平衡，体现了地方政府的法治智慧，必将进一步推动地方治理体系和治理能力的现代化。【作者单位：太原科技大学法学院。本文系山西省哲学社会科学规划课题“山西省深入推进依法行政研究”（课题编号：2024QH048（YB））的阶段性成果。】