深化零基预算改革 促进绩效协同发展

刘文燕

　　党的二十届三中全会就深化财税体制改革作出重要部署，明确提出“深化零基预算改革”。推动零基预算改革，是财政管理领域的一项重要创新，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。
　　零基预算改革打破传统预算编制中“基数+增长”的惯性思维，在预算编制时不考虑以往预算安排基数，根据实际需求、财力状况、事项轻重缓急等统筹核定支出预算。零基预算改革与全面预算绩效管理的协同发展对于提升财政资源配置效率，增强预算透明性和问责制，适应动态经济环境需求等具有重大而深远的意义。

目标互补，协同增效促发展

　　推动零基预算改革，有利于打破支出固化。零基预算的优先排序环节，往往需要科学化、规范化和具有可信度的绩效管理作为实现零基预算改革目标的基础保障。与预算绩效管理协调配合，一方面通过预算绩效评价并将评价结果运用到预算编制，强制淘汰冗余支出，将资金集中于高优先级领域。另一方面通过“从零开始”的审核，优化支出结构，避免资金浪费，提高公共资金使用效益。
　　从增强预算透明性和问责制方面看，零基预算与全面预算绩效管理的协同发展不仅是技术层面的优化，更是现代财政制度建设的必然要求。二者的结合能够从多维度破解传统预算管理的痼疾，形成“阳光财政”的闭环机制。绩效管理强调“花钱必问效”，零基预算要求“无效不花钱”，二者共同推动部门从“争夺资金”转向“证明价值”，倒逼预算单位建立“绩效自证”的内控机制。在传统模式下，绩效评价结果可能因预算基数固化而无法有效问责；协同零基预算，通过“归零重构”打破固有模式，使问责真正落地。
　　从适应动态经济环境需求方面看，零基预算与全面预算绩效管理的协同发展，有助于及时合理改变收支规模及范围，适应复杂多变的经济形势和外部冲击，在经济下行或突发公共事件时，零基预算能快速调整支出方向，将资源重新配置到亟须领域，增强财政韧性。通过绩效管理运用及零基预算优先级排序，可以更好地确保资金流向国家战略重点，如科技创新、民生保障、绿色发展等，避免资源被低效项目占用。

机制联动，政策引导强耦合

　　零基预算“从零论证”的核心理念与全面预算绩效管理全周期设计的天然契合，有力推动财税体制改革的不断深化。
　　2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩”。运用零基预算理念，能够更好地破除固化机制，集中财力办大事，配合全面预算绩效管理，例如，建立“绩效—零基联动清单”，对绩效评价不达标的项目自动触发零基清理程序，更好适应财政新形势。
　　2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化财税体制改革”相关部署中，明确提出“深化零基预算改革”。从理念运用到深化改革，通过零基预算明确传递财政资源稀缺性的现实；通过预算重构，倒逼部门削减低效职能、优化公共服务供给。
　　今年《政府工作报告》提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。这些重大部署，反映了党中央持续深化财税体制改革的决心。
　　零基预算改革与全面预算绩效管理相结合，双轮驱动，可以更好地发挥协同作用，提升财政资金效率，强化资源统筹、提升保障能力。我们要深入学习贯彻习近平总书记关于财政工作的重要论述，落实党中央、国务院决策部署，按照省委要求，深化零基预算改革，加强财政科学管理，提高财政资源配置效率，强化重大战略任务和基本民生财力保障，持续推动预算管理提质增效。

实践探索，动态调适破难题

　　传统的“基数预算”存在“护盘子、守基数、争资金”等突出问题，零基预算改革直接冲击既有利益分配格局，达到破而立之效果。
　　通过竞争分配，公众监督，破局“护盘子”，打破部门利益固化。在多领域、多项目中实行竞争性分配，可以有效打破利益固化。例如，深圳市在专项资金使用上通过“竞争性分配”机制的运用，不仅提升了资金使用效率，更降低了项目重复申报率。上海闵行区“全口径公开质询”，使预算在公众监督中实现阳光透明。
　　通过规则重置，标准管控，破解“守基数”，切断基数依赖惯性。零基预算改革的核心挑战在于打破部门对历史支出基数的依赖。运用刚性规则替代基数惯性，通过定期清零或标准化切断历史路径。例如，为进一步深化零基预算改革，加快健全现代预算制度，各省配套出台的省级财政支出标准体系，对财政支出标准加以细化，使相关财政支出的范围和限额进一步清晰化、标准化、科学化，逐步从根本上破解“守基数”顽疾。
　　通过刚性约束，弹性激励，平衡“争资金”，遏制盲目扩张冲动。破解预算扩张冲动，关键在于构建“约束—激励”的平衡机制。刚性约束重在立规矩，通过执行率红线、负面清单等硬杠杠，给无序争资行为戴上“紧箍咒”；弹性激励则重在疏堵点，以资金留用、自主调剂等政策空间，引导部门从“要钱花”转向“算账花”。江苏的“执行率挂钩”、深圳的“节约奖励”、山西的“约束+激励”等实践表明，刚柔并济的机制平衡，既能有效刹住盲目争资之风，又能激发部门优化资金配置的内生动力。（作者单位：清徐经济开发区管理委员会）