推动城市高质量发展 建设现代化人民城市

编者按
　　城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》近日发布，明确了加快城市发展方式转型和推动城市高质量发展的总体要求、主要目标和重点任务。各个城市应立足自身的资源禀赋和基础条件，制定差异化的城市发展方案，培育创新城市发展的动力活力，建设成一座座创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。本期文萃版围绕这一主题展开探讨，以飨读者。

以高质量城市更新推动城市内涵式发展
赵善梅

　　中央城市工作会议指出，中国城市更新进入“提质增效”新阶段，强调“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民日益增长的美好生活需要的重要举措。在我国城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效的背景下，城市更新成为激活城市发展动能、实现内涵式发展的重要实践路径。

何为城市内涵式发展

　　内涵式发展是习近平总书记倡导的一个重要理念。由“外”向“内”的转变，折射出我国城市发展理念的演进。内涵式发展强调从城市内部挖掘潜力、优化结构、提升品质和效率，避免传统“摊大饼”式的粗放扩张。推动城市内涵式发展，要将创新作为城市发展的重要动力，更加注重以人为本，要从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”，从“规模速度”转向“质量效益”，通过城市“品质提升”和“结构优化”，促进城市可持续发展。

推动城市更新的对策建议

　　第一，优化规划政策，构建“底线管控+弹性引导”的城市更新规划体系。强化国土空间规划的统筹引领。确保城市更新专项规划、详细规划与国土空间总体规划在目标、指标、空间布局上的充分衔接和协调统一。建立差别化的规划引导与管控机制。针对不同区域类型（如中心城区、近郊区、县城）、不同更新单元类型（如居住类、产业类、商业类、历史文化类），制定差异化的规划控制指标和引导策略，避免“一刀切”。划定并严守各类保护红线。严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的管控要求。同时，在城市更新范围内，科学划定历史文化保护线、城市风貌控制线、公共空间保障线等，确保城市文脉延续和公共利益优先。赋予规划适度的弹性与动态调整机制。在坚守底线的前提下，针对城市更新项目的特殊性和复杂性，探索建立更为灵活的规划指标调整、功能混合兼容、容积率奖励与转移等弹性管理机制，并建立规范的动态维护和公众监督程序。
　　第二，创新土地政策，激发存量土地潜能，保障多元权益。全面推广土地复合利用与立体开发。鼓励在城市更新项目中推行M0（新型产业用地）、M1（一类工业用地兼容研发、办公、商业等功能）等土地混合利用模式，促进产城融合。探索地上、地下空间的分层设立使用权和分层出让模式，提高土地利用的集约化、立体化水平。完善土地置换、收购、整合与收益分配机制。针对产权分散的老旧小区、旧厂区，探索政府主导、市场运作、多方参与的土地整合与置换模式。明确不同产权主体在土地增值收益中的分配规则，保障原产权人的合法权益，激发其参与更新的积极性。创新集体建设用地入市与更新路径。在符合规划和用途管制的前提下，稳妥推进集体经营性建设用地入市参与城市更新。探索“村集体+经营主体+政府监管”的合作更新模式，完善收益分配机制，保障农民集体和成员的长远利益。
　　第三，拓展资金政策，构建多元化、可持续的投融资体系。设立城市更新引导基金。发挥各级财政资金的杠杆作用，吸引金融资本、产业资本、社会资本共同参与，形成市场化运作的城市更新基金，重点支持具有示范效应、公共属性较强或融资难度较大的更新项目。大力推广和规范PPP、REITs等市场化融资模式。进一步优化PPP项目的操作流程，明晰政府与社会资本的权责利关系，增强项目的吸引力。积极争取将符合条件的城市更新项目（如保障性租赁住房、有稳定现金流的产业园区、商业设施等）纳入基础设施REITs试点范围，盘活存量资产，拓宽融资渠道。鼓励金融产品和服务创新。引导银行业金融机构开发针对城市更新特点的信贷产品（如中长期更新贷款、并购贷款等），优化审批流程，合理确定利率和担保条件。支持保险资金、养老基金等长期资本依规参与城市更新。探索使用者付费与运营收益反哺机制。对于具有经营性收益的更新项目，建立合理的成本分担和收益共享机制，通过使用者付费、广告收益、租金收入等反哺项目运营和维护，实现项目的可持续发展。
　　第四，完善社会政策，构建包容性、参与式的协商治理框架。健全“政府引导—专业辅导—社区组织—居民主体”的协商共治机制。将“共同缔造”理念制度化、常态化。强化街道、社区党组织在城市更新中的领导核心作用，培育和支持社区规划师、社会工作者、志愿者队伍等专业力量深度参与，赋能社区居民组织，确保居民在更新项目的需求识别、方案设计、过程监督、效果评价等环节拥有实质性话语权。切实保障社区居民（特别是弱势群体）的合法权益。对涉及搬迁安置的更新项目，坚持“先安置、后搬迁”或提供多种安置方式，保障补偿安置方案公平合理、公开透明。关注老年人、低收入家庭等弱势群体的特殊需求，在更新改造中同步完善无障碍设施、社区养老服务、就业帮扶服务等。建立常态化的矛盾调处与利益平衡机制。针对城市更新过程中存在的各类矛盾和利益平衡问题，建立政府、法律界人士、社区居民代表等参与的调解和仲裁机制，使各种矛盾能得到及时、公正、有效地化解。
　　第五，健全技术与管理政策，提升城市更新的智慧化、精细化和绿色化水平。制定和推广城市更新的绿色技术标准与评价体系。对既有建筑节能改造、可再生能源应用、海绵城市建设、废弃物资源化利用等提出技术要求及评价标准，推动城市更新项目走绿色低碳发展道路。大力推动BIM、CIM等数字化技术在城市更新全过程中的应用。支持地方政府和经营主体建设CIM基础平台，鼓励在城市更新项目规划设计、建设施工、运营管理等环节深化BIM技术应用，提升项目管理的智慧化、精细化水平。加强基层专业人才队伍建设与能力提升。通过专门培训、人才引进、购买专业服务等形式，提升基层政府在城市更新方面的规划、经营能力以及法律、金融等方面的专业水平。促使高校、科研机构、行业学会等给予基层技术咨询，提供智力援助。建立健全城市更新项目的全生命周期管理与绩效评估机制。明确城市更新项目长期运营维护的责任主体和资金渠道，防止出现“重建设、轻管理”的情况，构建起科学的城市更新项目绩效评价体系，定时对项目的经济效益、社会效益、环境效益执行评价工作，把评价的结果当成后续方针修正及项目批复的必要根据。（据2025年9月1日《中国经济时报》）

强规划、促产业、优生态 推动城市高质量发展
李文浩

　　近日，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）发布，擘画了现代化人民城市的宏伟蓝图，为新时代城市工作指明了方向、提供了遵循。城市，是经济社会发展的重要引擎，也是人们美好生活的栖息地。推动城市高质量发展，必须坚持以《意见》为指引，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，贯彻落实中央城市工作会议精神，坚持以人民为中心的城市发展思想，在强化规划引领上下功夫、在促进产业升级上做文章、在优化生态宜居上见成效，奋力谱写现代化人民城市建设新篇章。
　　强化规划引领，绘就城市发展蓝图。城市建设，规划先行。科学合理的规划是城市高质量发展的基石，如同精准的导航系统，指引城市在发展的道路上稳步前行。城市规划要立足长远，通盘考虑，不能盲目追求发展速度，片面追求经济成就。要遵循城市发展规律，结合当地的自然地理条件、历史文化底蕴和产业基础，明确城市的功能定位和发展方向，避免“千城一面”、产业趋同等现象。城市规划涉及空间布局、基础设施建设、公共服务配套等多个方面，要注重规划的系统性和协调性，实现生产、生活、生态空间的合理分配，科学规划产业园区、商业区、居住区和生态保护区，使各个功能区相互促进、协同发展。
　　促进产业升级，激发城市发展活力。产业兴则城市兴，产业强则城市强。产业是城市发展的核心动力源，产业升级是推动城市高质量发展的关键抓手。随着科技的飞速发展和市场环境的变化，传统产业面临着巨大的挑战，转型升级迫在眉睫。要积极培育新兴产业，加大对人工智能、大数据、新能源等战略性新兴产业的扶持力度，吸引相关企业和人才集聚，打造具有竞争力的产业集群。通过科技创新驱动产业升级，鼓励企业加大研发投入，建立产学研合作机制，提高产业的附加值和核心竞争力。要注重传统产业的改造提升，运用新技术、新工艺、新设备对传统制造业、服务业进行数字化、智能化、绿色化改造，降低生产成本，提高生产效率，提升产品和服务质量。要持续优化产业生态，完善产业链配套，营造产业发展的良好环境，让产业成为城市高质量发展的强劲引擎。
　　优化生态宜居，提升城市生活品质。保护生态利在千秋，美化环境造福后代。宜居的生活条件和良好的生态环境是城市高质量发展的重要标志，也是人民群众对美好生活的向往所在。在城市发展过程中，不能以牺牲环境、浪费资源为代价换取一时的经济增长，而要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。要加强城市生态保护和修复，增加城市绿地面积，打造城市绿道、公园等生态休闲空间，让城市居民能够亲近自然、享受绿色生活。要加大环境污染治理力度，坚决做好大气、水、土壤污染防治，改善城市环境质量，让蓝天白云、清水绿岸成为城市的常态。要注重城市基础设施建设和公共服务提升，完善城市交通网络，优先发展公共交通，加强教育、医疗、文化等公共服务设施建设，提高公共服务的均等化水平。要注重城市文化建设，保护和传承城市的历史文化遗产，塑造城市特色文化，提升城市的文化品位和内涵，让城市更具魅力和归属感。（据2025年8月29日共产党员网）

探索城市特色发展新动力
沈开艳 路嘉煜

　　城市是现代化建设的重要载体。习近平总书记指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”今年7月召开的中央城市工作会议明确了当前和今后一个时期城市工作的总体要求，提出“转变城市发展动力，更加注重特色发展”等重要原则。这为我们推动现代化人民城市建设提供了根本遵循。我们要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，因地制宜、着眼长远，通过精准定位特色优势、系统转换发展动力，推动城市发展从“拼规模”转向“拼内涵”、从“重速度”转向“重质量”，走出一条中国特色城市现代化新路子。
　　城市发展就像一场“马拉松”，是一个持续向前、分阶段推进的过程。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。传统城市发展动力日渐式微，粗放外延式的发展模式难以为继。
　　站在我国城市发展重要转折的历史方位上，转变城市发展动力、更加注重特色发展，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局在城市工作领域的生动体现。这不是权宜之计，更不是简单“补缺”，而是关乎城市内涵式发展、可持续发展的深刻变革。我国各地情况千差万别，城市资源禀赋、地理环境、发展水平、基础条件等各不相同。各具禀赋的城市，立足本地资源特色与功能定位，强化创新驱动，注重特色发展，就能在深层次变革中开辟高质量发展新空间，以比较优势培育发展“胜势”。
　　比如，从城市规模看，大城市可更加注重功能提升，强化标杆引领、深化协同辐射；中小城市可着力培育特色产业，实现错位发展、差异化竞争；城市群和都市圈建设可加强特色优势互补，提升整体效能。又如，从地方特色看，历史文化深厚的城市，具备发展文旅融合、打造文化消费新场景的优势，可通过培育文化IP、塑造沉浸式消费体验，推动文化资源向产业动能转化；拥有完备制造基础和产业集群的城市，可聚焦关键领域、强化链主企业牵引，构建产业创新生态；处于交通枢纽位置的城市，可努力从交通通道向要素组织中心升级，提升在区域经济网络中的整合能力；拥有良好生态禀赋的城市，可探索“生态资源+绿色产业”融合路径，实现生态价值向经济价值的有效转化；具备政策先行优势的城市，可聚焦制度供给和治理创新，释放改革试验场的辐射带动效应；等等。
　　在实践中，一些地方在找准自身功能定位和发展优势、推动特色要素向发展动能有效转化方面探索形成了一些好经验好做法。有的地方着力打好“空间重塑牌”，通过工业遗产活化利用、滨水空间功能再造，提升城市环境综合效益。比如，上海黄浦江岸线实现从“工业锈带”向“生活秀带”“生态绣带”的转变。有的地方着力打好“文化赋能牌”，深挖非遗技艺、地方节庆等文化资源价值，推动地方特色文化资源向产业动能转化。比如，江西景德镇创意陶瓷、山东潍坊风筝节等生动展现了文化赋能的多元路径。有的地方着力打好“数字驱动牌”，充分发挥数据要素作用，以数字化赋能城市治理和产业发展。比如，浙江杭州“城市大脑”提升治理效能、义乌电商生态引领数字商贸融合，展现了数字经济的强大活力。总之，特色发展贵在活用、重在实效，通过深度激活特色资源的价值，持续拓展增值空间，构建多维联动的价值放大机制，能为城市可持续发展注入持久动能。
　　转变城市发展动力，加快实现从增量扩张向存量提质的根本转变，还需要在找准定位、扩大优势的基础上，强化政策精准供给和有效托举，构建城市特色发展的政策支撑体系，打通优势落地转化的“最后一公里”。具体来看，可深化土地要素市场化配置改革，推动以市场化方式盘活存量用地。健全城市更新多元化投融资方式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金、资产证券化产品、公司信用类债券等。坚持生产、生活、生态融合，统筹产业园区、生活圈和生态网络建设。通过规划引领、风貌管控和多主体协同，推动城市空间有机更新，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。同时，可加快建立城市特色数据库，完善“一城一策”精准治理机制，推动形成各展所长、优势互补的发展格局。加强城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制建设，切实防范化解潜在风险。（据2025年8月21日《人民日报》）

深刻把握城市工作的主题主线
叶林

　　近日召开的中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。此次会议明确提出了当前和今后一个时期城市工作的总体要求，其中特别强调以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，走出一条中国特色城市现代化新路子。建设现代化人民城市，亟须深刻把握城市工作的主题主线。
　　一方面，以推动城市高质量发展为主题。坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，是中国式现代化的本质要求。我国城镇化率从2012年的53.1%上升到2024年的67%，城镇人口由7.2亿增加到9.4亿，其中19个城市群承载全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值。城市高质量发展是推动经济社会高质量发展、加快构建新发展格局的空间载体和重要抓手。
　　城市高质量发展要求形成面向现代化的战略布局。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区为典型代表的城市群，现已成为更好发挥高质量发展动力源作用的重要地区。大中小城市和小城镇协调发展的现代化城市体系，为推动高质量发展提供了区域联动、资源流通、人才流动的载体和纽带。通过发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，可以打通区域间的壁垒，畅通国民经济循环。
　　城市高质量发展要求破除城乡二元结构，同步推进新型城镇化和乡村全面振兴。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，城乡融合和区域协调发展是推动经济实现高质量发展、社会实现高水平治理、城乡实现共同繁荣发展的必然路径。通过畅通城乡要素流动，缩小城乡差距，带动共同富裕，凸显了现代化人民城市的关键要义。
　　城市高质量发展要求提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力。我们应创新绿色低碳、环保减污发展模式，促进技术迭代和产业转型，提升城市建设的安全和韧性水平，实现人与自然和谐共生的可持续发展。因此，城市高质量发展可为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的物质技术基础，不断塑造发展新动能新优势。
　　另一方面，以坚持城市内涵式发展为主线。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。内涵式发展是我国城市存量提质增效的本质要求，是新形势下做好城市工作的有效路径。内涵式发展首先要注重城市的文化内涵。中国城市的文脉源远流长，文化丰富多样，推动现代化人民城市建设需要有效协调历史文化传承和现代经济发展之间的关系，既不能“大拆大建”，也不能“千城一面”。推进城镇化建设是一个顺势而为、水到渠成的发展过程，应坚持因地制宜、分类指导，高质量开展城市更新，实现文脉传承与现代功能的有机融合。
　　实施城市更新行动，是坚持城市内涵式发展的重要内容。新形势下的城市更新行动，已经不再局限于传统意义上的物理空间修复或土地增量开发，而是转向统筹城市经济社会发展的系统质量提升。通过城市更新特别是超大特大城市更新，可以提高土地利用效率，布局现代产业发展，加快构建房地产发展新模式，保障民生服务条件，升级基础设施建设，活化历史文脉资源，突出地方文化特性，使人民真正享受宜居安居的美好城市生活。
　　内涵式发展既注重提升城市的治理效能，也注重提高城市规划、建设、治理水平。城市内涵式发展回应了新形势下城市建设面临的挑战，构成了城市工作的主线。城市规划、建设和治理是相互关联、相互推进的全流程，需要摒弃重建设、轻管理的传统发展理念，转变城市工作重心，更加注重治理投入。一流城市要有一流治理，实现城市治理体系和治理能力现代化，创新城市治理的理念、模式、手段。实现科学化、精细化、智能化的城市治理，既要强调以技术创新赋能城市治理现代化，又要注重城市治理各部门之间的统筹协调，进一步深化城市治理体制机制改革。同时，要坚持以人民为中心的发展理念，充分带动多元主体共同参与，提供高水平、多样化和均等化的公共服务，解决人民群众的急难愁盼问题。
　　我国城市工作应当主动适应形势变化，充分理解城市发展为了谁、依靠谁以及建设什么样的城市、怎样建设城市等重大理论和实践问题，鲜明突出城市工作的主题主线，贯彻落实中央城市工作会议提出的“五个转变”，深入推进“一个优化、六个建设”的重点任务。其重点是，践行坚持人民城市人民建、人民城市为人民的重要理念，加强党对城市工作的全面领导，通过系统性改革创新推动城市动能转换，提升城市基础设施建设和管理服务水平，保障城市安全和民生福祉，建设现代化人民城市，走出一条中国特色城市现代化新路子。（据2025年8月21日《中国社会科学报》）