【案情】
2018年9月17日，某区政府与焦作市某假日酒店公司（以下简称假日酒店）签订《国有土地使用权收回补偿协议》，约定区政府收回原由假日酒店使用的国有土地，补偿标准按照出让成交总价的一定比例补偿，双方还就协议的履行等进行了约定。不久后，双方又签订了《补充协议》，约定宗地完成出让后，在市财政将土地处置价款结算返还区财政后，在区财政拨付至区土地收购储备服务中心七日内，区政府支付假日酒店补偿费用。2019年11月7日，上述被收回的土地挂牌成交。此后，区土地收购储备服务中心分别于2020年1月21日、8月13日、12月30日，在收到区财政拨款的当日、第三日、当日分别通过银行转账给假日酒店，假日酒店出具说明认可土地补偿款已全部收到。其后不久，假日酒店认为区政府未在合理期限内履行行政协议，应赔偿其经济损失，遂将区政府诉至法院。
【分歧】
本案中，对区政府是否违反协议约定，应否承担赔偿责任，形成两种不同意见。
第一种意见认为，区财政收到市财政拨付的补偿款后，需何时拨付至区土地收购储备服务中心没有明确约定，区土地收购储备服务中心在收到区财政价款结算后，均在协议规定的有效时间及时转付给假日酒店。因此，区政府没有违反行政协议，不承担赔偿责任。
第二种意见认为，由于区财政在收到市财政返还款项的合理时间内，没有及时足额拨付给区土地收购储备服务中心用于全部支付给假日酒店。因此，区政府存在未在合理期限内履行行政协议，应承担赔偿责任。
【评析】
笔者同意第二种意见，理由如下：
1.举证责任分配是行政协议案件审理的关键。本案协议约定，宗地完成出让后，由市财政将土地处置价款结算返还区财政，区财政拨付至区土地收购储备服务中心七日内，区政府支付假日酒店补偿费用。但区政府却分三次返还补偿费用，因此，区政府收到市财政拨款的时间及金额认定是本案的关键。补偿款的拨付是区政府与市、区两级财政之间内部的资金流转形式，区政府应当承担举证责任，但区政府并未提供市财政将土地处置价款三次返还区财政的相应证据，应当认定市财政在2020年1月21日之前一次性向区财政支付了全部涉案土地处置价款。因此，区政府应当承担逾期支付补偿款的赔偿责任。
2.合理时间的确定应当结合交易习惯和合同目的。本案的关键是协议约定了区财政拨付区土地收购储备服务中心七日内为支付补偿款的期限，但对区财政收到市财政拨付的补偿款后，需何时拨付至区土地收购储备服务中心未作出明确约定。在协议履行时间约定不明的情况下，应当从促进交易、有利于合同目的实现及诚实信用原则出发，结合合同有关条款或者交易习惯确定适当的合同履行时间。根据交易习惯、合同目的等因素，区财政在收到补偿款后拨付区土地收购储备服务中心不能是无限期的，如果区政府在收到补偿款后不及时启动资金拨付程序，长期持有该项资金或者在一个相当长的期限内分批次进行拨付，都不是正常的交易习惯和合理时间，应当对协议相对方的损失进行赔偿。
3.行政协议的基础是协议双方的合意。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人及其他组织在合法、诚信、平等、自愿的前提下，协商订立具有行政法上权利、义务内容的协议，行政协议一经签订，双方自当诚信恪守，自觉履约。双方当事人必须严格按照协议约定来履行，尤其是行政机关，在履行协议中应当坚持诚实守信原则，严格依照协议约定履行义务，才能保障行政管理、公共服务等目标顺利实现。
（作者单位：河南省焦作市中站区人民法院；焦作市中级人民法院）