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| 图一：2020年至2022年河南全省法院行政机关负责人出庭应诉率情况 |
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| 图二：2022年河南省各地市行政机关负责人出庭应诉率情况 |
核心提示：行政机关负责人出庭应诉制度是具有中国特色的行政诉讼制度，是法治政府建设的重要环节，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对于规范行政执法行为和实质性化解行政争议，具有重要意义。2022年8月，河南省府院联席会议将行政机关负责人出庭应诉情况纳入省政府推动解决的事项清单后，全省行政机关负责人出庭应诉率大幅提升。为了促进行政机关负责人出庭应诉工作的持续发展，河南省高级人民法院成立课题组对2022年河南全省法院行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉情况进行了深入调研。
一、基本情况
2022年，河南法院新收一审行政诉讼案件16264件，开庭案件共计11119件，开庭率68.37%，行政机关负责人出庭应诉案件9113件，占开庭案件总数的81.96%，比2021年提升了24.36个百分点，比2020年提升了38.26个百分点（见图一）。行政机关负责人出庭应诉率为近年来历史新高，具体情况如下：
1.行政机关负责人出庭率大幅提升。河南省共有18个地市，其中16个地市的行政机关负责人出庭应诉率超过省政府规定的70%标准，12个地市的行政机关负责人出庭应诉率超过80%，4个地市的行政机关负责人出庭应诉率达到90%以上（见图二），25个县（市、区）的基层法院全年的行政机关负责人出庭应诉率达100%。行政机关负责人由“要我出庭”到“我要出庭”的行动自觉正在逐步形成。
2.出庭应诉负责人级别有所提升。在省级行政机关层面，省政府、省市场监督管理局、省社保中心的负责人先后出庭应诉；在市级行政机关层面，洛阳市市长、驻马店市副市长、平顶山市市场监督管理局局长等先后出庭应诉；在县级行政机关层面，多名县（市、区）政府一把手负责人出庭应诉。其中，洛阳市市长作为省辖市人民政府正职负责人出庭应诉，为河南省行政诉讼案件首例。
3.行政机关负责人出庭效果明显。一审行政机关负责人出庭应诉案件的上诉率为49.48%，较全省一审行政案件的上诉率（52.07%）低近3个百分点；二审行政机关负责人出庭应诉案件的申请再审率为20.09%，较全省二审行政案件申请再审率（34.02%）低近14个百分点，案件服判息诉情况明显好于其他案件。郑州市生态环境局负责人在某一审案件中出庭应诉，积极回应群众的诉求，原告对其解释和工作态度表示认可，当庭申请撤诉；滑县人民政府负责人、内黄县高堤乡人民政府负责人分别在一审、二审案件中出庭应诉，两起系列案件13件、29件全部经调解以撤诉方式结案。
4.“两长”同框履职优势初步显现。河南多地法院院长带头办理行政案件，地方行政机关一把手出庭应诉，“两长”同框履职对提高行政机关依法行政水平，实质性化解行政争议具有重要意义。在河南省鹤壁市中级人民法院院长担任审判长审理的王某等诉鹤壁市淇滨区人力资源和社会保障局工伤保险资格认定案中，该局局长到庭参加诉讼。后鹤壁市淇滨区人力资源和社会保障局作出工伤认定决定，实质性化解了行政争议，保护了伤亡职工的合法权益。
二、做法成效
1.建章立制，出台行政机关负责人出庭应诉规范性文件。经河南高院积极汇报提请发文，河南省委、省政府先后研究出台了一系列文件，为进一步加强和规范行政机关负责人出庭应诉工作提供了有力制度支撑。2021年9月，省政府办公厅印发《河南省行政机关负责人出庭应诉工作规定》，在行政诉讼法、国务院及最高人民法院关于负责人出庭应诉相关规范性文件的基础上进一步细化，明确了行政机关负责人的范围、应当出庭的案件类型、出庭应诉程序、履责要求及不当履责的法律后果等内容，指导行政机关负责人规范出庭应诉。2022年5月，河南省委、省政府办公厅联合印发《关于进一步加强和支持行政审判工作的意见》，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入各级政府机关法治政府建设考核体系，进一步提高了负责人出庭应诉意识和主动性。
2.府院联动，建立行政机关负责人出庭应诉联合推动机制。2022年8月，河南省政府与河南高院在省级层面建立常态化府院联动工作机制，并将解决行政机关负责人出庭应诉问题纳入府院联动解决问题范畴。针对河南省行政机关负责人出庭工作存在的现实问题，省府院联动联席会议办公室专门印发了《解决行政机关负责人出庭应诉问题工作方案》，确定了工作目标、工作措施、责任单位、完成时限及工作要求。河南高院在此基础上，结合全省法院行政机关负责人出庭应诉工作实际情况，印发了《关于落实〈解决行政机关负责人出庭应诉问题工作方案〉的意见》，对全省法院提出了落实工作要求。河南高院每季度对全省行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析，向省府院联动联席会议办公室和省政府通报，为省政府办公厅向相关单位进行提醒督促提供基础数据。行政机关和法院双向促进、良性互动，推动行政机关负责人出庭应诉工作不断取得新成效。
3.司法协同，健全行政机关负责人出庭应诉保障机制。对涉及重大公共利益、社会关注度高、涉及面广的集团诉讼案件、公益诉讼案件等，通过法院信息系统，向行政机关推送行政机关负责人出庭应诉通知书，保障行政机关负责人出庭应诉率保持较高水准。为行政机关负责人出庭设置专门标识牌，适时引导行政机关负责人在庭审中发表意见，并在当事人陈述最后意见环节，固定设置行政机关负责人发言程序，由行政机关负责人就实质性化解行政争议发表意见，推动行政机关负责人出庭、出声、出效果，促进行政争议实质性化解。
4.以案说法，发布行政机关负责人出庭应诉典型案例。2022年1月，河南高院筛选出5件行政机关负责人出庭应诉典型意义强、社会宣传效果较好的案件，向社会公开发布。这5件案件涉及行政征收补偿、行政处罚、行政强制、行政给付等领域，对于总结已有的出庭应诉工作经验、持续推进行政机关负责人出庭应诉，促进行政争议妥善化解、提升行政执法水平、保障人民群众合法权益、促进法治政府建设都具有示范指导意义。
5.积极宣传，营造行政机关负责人出庭应诉良好舆论氛围。对行政机关负责人出庭应诉效果好的案件，通过联系主流媒体全面报道、评论文章跟进点评、行业渠道专题汇报及专栏节目深度阐释等多种渠道加大宣传力度，发挥典型示范引领作用，营造良好的舆论氛围。
三、工作展望
河南法院将继续以府院联动联席机制为抓手，持续推动完善行政机关负责人出庭应诉制度，并在巩固现有工作成果、保持高出庭率的基础上，从取得更好效果、化解更多争议、群众更加认同上下大功夫，充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度在实质化解纠纷、提升法治意识、引领社会法治风尚方面的积极作用。
一是切实提高政治站位。行政机关负责人出庭应诉不仅是行政机关的工作任务，也是法院行政审判的重要工作。全省法院要切实提高政治站位，统一思想认识，深刻认识推进行政机关负责人出庭应诉工作的重要意义，坚决贯彻落实国务院、最高人民法院及省委、省政府关于行政机关负责人出庭工作的部署要求，切实增强做好行政机关负责人出庭应诉工作的责任感和紧迫感，强化责任担当，助推法治河南、法治政府建设更上新台阶。
二是不断深化府院联动。继续运用好府院联动工作机制，强化与行政机关的沟通协作，定期反馈行政机关负责人出庭应诉情况；充分发挥司法建议的作用，对行政机关负责人应当出庭应诉而拒不出庭的，或者不积极履行出庭应诉职责造成较大负面影响的，及时发出司法建议；为行政机关负责人出庭应诉提供便利，增强行政机关负责人参与庭审的意识，建议和要求行政机关负责人在固定设置的发言程序环节就实质性解决争议问题发表意见；常态化开展“邀请国家机关工作人员和群众旁听庭审”活动，选取典型案例，邀请行政机关负责人及工作人员旁听庭审观摩活动，以案说法，增强行政机关负责人出庭应诉的能力和水平，多措并举提升行政机关负责人出庭应诉率和出庭应诉效果。
三是探索完善考核指标。向省政府办公厅提出完善行政机关负责人出庭应诉的考核指标的合理化建议，从当前注重出庭率考核向出庭率考核和出庭效果考核并重转变，强化考核结果和奖惩机制运用。建议对积极出庭应诉，且化解纠纷效果较好的行政机关负责人进行适当激励，与年终考核、职务晋升等挂钩，优先提拔、重用依法行政意识强的领导干部，让出庭应诉成为行政机关负责人的履职自觉；对应当出庭而不出庭应诉、造成不好影响的行政机关负责人进行依法问责，与执法责任制挂钩，由监察机关或者上级行政机关进行通报，构成失职渎职的，依法追究相应责任。
四是持续强化诉源治理。把行政机关负责人出庭应诉制度与行政争议协调化解制度深度融合，充分发挥行政机关首长负责制的特点和行政机关负责人组织协调能力强、做群众工作本领强的优势，督促行政机关负责人特别是正职出庭应诉，促使“一把手”发现本单位在行政执法过程中存在的问题，提升行政执法质量和规范化水平，从源头控制行政案件发生的数量，持续强化矛盾纠纷前端治理和诉源治理的效果；发挥行政机关负责人出庭应诉化解矛盾作用，由“关键少数”针对“关键问题”提出切实可行的解决方案，促进行政机关负责人出庭应诉案件所涉纠纷的实质性化解。
（课题组成员：卢 瑜 刘月华）