国家化、行政化、认证化的“国家证明权”制度
俄罗斯继受的是苏联模式公证制度遗产，因此，苏联模式公证制度也成为俄罗斯公证改革的对象。了解俄罗斯公证改革的基本脉络，首先需要了解苏联公证制度的由来和主要特点。
1917年的十月革命，摧毁了沙皇政府一切国家机器，按苏联学者的说法，“为地主、资本家服务的旧公证机关同时被消灭了”。
1919年，苏俄司法人民委员会指示在各县建立地方人民法院公证处，但在严酷的战争环境下未能建立起来，公证工作除部分由地方苏维埃下设的公证科办理外，根据公证内容，分配给社会保障科、司法科、户籍登记局等部门办理，形成了公证权限由各行政机关分别行使的状况。
内战结束后，1921年至1925年，苏联进入新经济政策时期，私人资本主义有所活跃。为了“制止私人资本主义任意扩大地盘”，需要建立具有国家机器性质的全新公证组织，与其他国家机关一起对一切法律行为加强国家监督。为达此使命，苏联重新打造公证制度。
1922年，苏联公布《国家公证条例》，通过立法给公证戴上“国家”的帽子，抹去了公证人中的“人”字，公证员仅仅“是国家机关—公证处的代表”。
1924年，苏联颁布《法院组织法原则》，其中第18条规定：“为了拟定与认证法律行为、契约和办理其他公证行为，设立属于省法院并在其直接监督下的公证处。”这一规定将原本公证人居中而立、“公正存真”以预防纠纷的专业法律服务转换为公权力的“认证”即证明活动。现实中，国家公证机关公证员“办证”之时，一旦发现当事人有诈欺等不法行为，便将一切资料交付侦查机关以追究嫌疑人的罪责，苏联学者披露这类个案至少有“千百个”，这就使苏联国家公证机关更类似于守望在民刑交叉地带辅助侦查机关的“前哨站”。
1926年，苏联公布《关于国家公证组织的基本原则》，并重新发布《国家公证条例》，明确了设立国家公证处，负责拟定并证明契约和其他法律行为等，公证费依定额征收，公证费收入和公证机关的开支均编入国家预算，故国家公证处公证员又称“预算内公证员”。
二战后，苏联仍保留了公证制度，在强化公证体制国家化、公证工作认证化的同时，又强化了国家公证处的行政化。1947年，苏联公布新的《国家公证条例》，在此基础上上升为1973年苏联最高苏维埃通过的《国家公证法》，该法第1条规定，国家公证的任务，是准确及时地认证合同和其他法律行为。第3条规定，国家公证处的公证员分为不同等级，即主任国家公证员、副主任国家公证员和国家公证员。公证组织行政化导致的官僚化，埋下了日后国家公证处整体衰败的隐患。
苏联时期权威的法律工具书《苏联法律辞典》写道，国家公证机关在对一切法律行为实施国家监督这一使命中“起了巨大的作用”，显然，这种作用与苏联计划经济体制的内在需求是相承的。正因为如此，俄罗斯在走向市场经济道路后，公证体制由计划经济条件所要求的国家公证机关本位，转型为与市场经济相适应的公证人本位，成为公证改革的不二选择。
公证人主体地位回归与公证体制双轨制
苏联解体前，俄罗斯已开始进行司法改革。1991年10月24日，俄罗斯联邦最高苏维埃通过了经时任总统叶利钦提议、人民代表佐洛图欣领衔的法学专家团队起草的司法改革纲领性文件《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国司法改革纲要构想》（以下简称《构想》），《构想》的颁布标志着俄罗斯司法改革全面启动，也推进了公证改革。
与司法改革可能更多被理解为审判、检察等系统的改革不尽相同，俄罗斯司法改革包含公证改革在内，这是由公证组织的护法机关性质决定的。俄文法律术语中，“司法”一词广义上包含司法系统、护法机关和其他法律机关。“护法机关”是俄文中一个特别的法律术语，是对维护法律秩序、公民权利与自由、与犯罪及其他违法行为作斗争、保障社会秩序和国家安全、恢复被损害的民事权利、在必要情况下采取法律制裁措施的机关的总称。检察机关、司法机关、公证机构同属护法机关，而司法机关特指法院。护法机关并不都是国有体制，分为国家和非国家护法机关，前者如法院，后者如私人执业的公证人事务所。而“司法改革”一词指司法体制和工作机制改革。由此理解，公证改革纳入俄罗斯司法改革进程顺理成章。
《构想》十分强调包括公证机构在内的护法机关改革的必要性，它引用的1990年5月一项社会调查结果显示，“与共青团、各部委和工会相比，信任护法机关的人最少”，表明护法机关“不能满足社会需求，引起了信任危机”。《构想》批评“护法机关工作人员独立性个体能力缺失”，明确提出“法治国家解放人，使其摆脱在异己体制中的机械角色，将工作人员转变为有意识的活动家和个性人”，这一理念对于俄罗斯公证体制转型无疑具有指导意义。
1993年，俄罗斯联邦法律《公证立法纲要》（以下简称《纲要》）问世，《纲要》不仅是公证改革的基本纲领，也是1993年以来俄罗斯调整公证制度唯一的法律，颁行后定期修改，最后一次修改是在2018年8月。《纲要》主题词不是“国家公证”而是“公证”，象征公证活动不再由国家垄断而开始回归社会。更为重要的是，《纲要》第1条规定：“在俄罗斯联邦，公证行为由在国家公证处工作的公证人，或者由私人执业的公证人依据本纲要进行。”并明确：“公证活动不是经营活动，不以营利为目的。”法律在确立公证体制双轨制的同时，恢复了苏联时期被抹去的公证人中的“人”字。无论实行何种体制，公证机构只是公证人执业场所，从而宣告了国家公证机关本位体制的终结。《纲要》以公证人为本，赋予公证人有自主选择任何一种体制的权利，有利于排除公证行业既得利益群体对公证改革的阻碍，依法保障改革举措落地。
从公证体制双轨制演进为公证人本位体制
依照《纲要》确立的公证体制双轨制路径，俄罗斯公证改革迅速启动。1993年是《纲要》颁布的第一年，公证改革就已取得明显成效，这年全俄5000多位公证人原来都在国家公证处执业，其中近2000位公证人去了民间性质的公证事务所，占当年公证人总数的40%。在首都莫斯科，原有的国家公证处也在这一年被民间性质的公证人事务所一举替代。1995年，国际公证联盟接纳俄罗斯为正式成员。
俄罗斯公证改革过程中，曾经有过一个颇堪回味的插曲。《纲要》在确立公证体制双轨制的同时，规定“颁发继承权证明”和“对遗产采取保存措施”两项业务只能由国家公证处公证人办理，私人执业的公证人不得办理。尽管如此，公证处内部的官僚主义、公证人劳动与收益明显不挂钩等弊端，使国家公证处群体在公证行业竞争和更为广阔的市场竞争中节节衰退，一度仅在经济不发达的偏远地区存在，毫无生机活力。
2017年，俄罗斯公证人协会向国际公证联盟提供的数据显示，2016年，全俄7911位执业公证人已全员选择个体执业。公证人个体执业独立担责成为唯一的公证组织形式。《纲要》颁布近二十年，俄罗斯以公证体制双轨制渐进过渡，实现了由国家体制转向公证人本位体制。借用早在2004年圣彼得堡公证人协会主席的评语：“在俄罗斯，公证改革是整个国家司法制度改革中最为成功的一项改革。”
（作者系司法部公证理论研究与人才培训基地特邀研究员）