□段姝冰
走进一座城，常常有几种不同的“打开方式”：有人冲着风景去，有人为美食而来，也有人专挑文化味浓的地方驻足。文化、商业、旅游被紧密地拧到了一块儿——一条老街，白天尽显历史文脉，晚上是市集，转过墙角又是一场沉浸式演出。这种新形态，被业内称为文商旅融合。
以文塑旅、以商促文、以旅兴商，各地闻风而动，实践成果可圈可点。然而，不少景区打卡式游览多、深度体验少，看上去人潮涌动，真问一句“玩得尽兴吗”，答案往往含糊。文商旅融合的困境，究竟卡在了哪个关口？法治又能为破局做些什么？
一、盛景背后的潜在问题
文商旅融合发展走到今天，基础不可谓不厚，势头不可谓不猛。可是，若把镜头拉近、把问题摊开，有以下几个问题仍绕不过去：
一是资源整合的难题。文化资源、商业资源、旅游资源，大多呈点状分布：景区独自精彩，商圈各自热闹，文化场馆“养在深闺”。游客白天看景、晚上吃饭、回到酒店又得另找娱乐，中间衔接生硬，体验自然碎片化。城乡之间的差距也不容忽视——中心城区的文旅地标光鲜亮眼，乡村特色资源却因为缺乏整合，常常是“酒香也怕巷子深”。
二是跨领域协同的难题。一场街头演艺，看似简单，背后却牵动文化和旅游、商务、公安、城管、市场监管等十几个部门。经营者办手续要在不同窗口之间辗转，出了问题又常常找不准主管部门。这并非哪个部门怠政，而是行政管理体制是按行业切块的——纵向的链条很清晰，横向的联手却没那么顺。一旦遇到沉浸式演艺、线上线下联动这类情况，牵头部门不明、监管空档等问题就更突出。
三是产业融合的深度问题。文商旅融合不是简单的拼盘，不是在景区里加几间店、在商圈里挂几幅画就算“融”了。真正的融合，讲的是要素重组、价值共创。然而，现实中，不少项目还停留在物理叠加层面：文化没被真正讲出来，商业逻辑也没跑通，看着热闹却留不住人。经营主体多为中小微企业，既要懂文化，又要懂经营，还要会创新，小本经营再去拥抱新业态，难免心有余而力不足。
四是文化传播的滞后。土地方面，传统供地方式偏重成片开发、集中供应，而乡村文旅、研学营地这类项目往往规模小、布点散，套用老办法既贵又慢。资金方面，文商旅项目周期长、回报慢，中小企业融资难的问题始终没有得到根本解决。人才方面，既懂文化又懂商业还熟悉旅游运营的复合型人才供给不足。传播方面，数字化传播在产业融合中的应用也才刚刚起步。
五是科技赋能的不足。沉浸式、互动式、数字化，这些词高频出现在各类规划文本中，真正落地却不容易。文创产品的数字化开发、智慧文旅的系统化建设，目前还普遍处于初级阶段。游客的需求已从看一眼升级为参与进来，产品供给却还停留在“你来观赏”阶段，复游率自然上不去。
二、问题背后的深层原因
上述种种，看似各有成因，深究起来，有以下三方面值得一说：
一是部门协作难以突破本位主义。传统行政管理体系以部门划分为基础，各部门按各自的单行法管事，这本身没有问题，问题在于，文商旅融合是典型的复合型业态，横跨多个领域，只按单行法管，要么多头管、要么没人管。同一场经营活动常常涉及多部法律法规和多个监管部门，各部门倾向于优先落实本部门的监管权责，重复审批、多头检查等现象难免，客观上增加了经营主体的制度性交易成本。
二是我国当前的文商旅治理主要靠政策性文件、实施方案等“软法”规范在支撑。“软法”的优势在于灵活、响应快，但不具备强制约束力，既不能作为行政执法的依据，也难以成为司法裁判的标尺。一旦执行中遇到分歧，政策兑现标准不一、扶持力度层层衰减等问题就容易冒头。针对文商旅多业态融合的专门法律或行政法规有待完善，系统化的保障有待提升。
三是文商旅产业内部的固有壁垒。文化产业讲究社会效益优先，价值导向、思想内涵不能丢；商业产业更看重即时变现、回款效率；旅游产业讲究服务品质和稳定客流，公益与市场并重。三者价值目标不同、运营节奏不同、考核指标不同，经营者要在一个项目里同时驾驭三套逻辑，谈何容易。于是，“重商业轻文化”“重流量轻内涵”的偏向时有出现——并非不想融合，而是融合的门槛和成本都不低。
三、立法应对正当其时
找准了症结，开药方就有了方向。地方专项立法的探索，这几年已经在一些地方初见成效。以下几个方面，是地方立法可以发力、值得发力的方向：
一是把资源活化的通道打通。许多老建筑、老街区、老字号，产权分散、归属交错，开发利用起来费时费心。立法可以推动构建“统一收储、统一规划、统一运营”的活化利用机制，让沉睡资源真正动起来。文化资源的产业化转化，也可以通过法定形式建立开放共享的素材数据库，让民间艺术、地方戏曲、传统技艺等无形资产有渠道走向市场，变成支撑产业的公共资产。
二是把协同机制写进法律法规。以往部门之间的协同，主要靠会议协调、文件转办、领导批示，既不稳定，也不够刚性。立法可以建立统筹协调联席会议制度，把规划共编、项目共推、品牌共建、数据共享等原本依赖“默契”的事项，变成白纸黑字的法律义务，再辅以跨部门执法协作机制、投诉举报信息共享机制，谁牵头、谁配合、出了问题由谁担责，逐条厘清。区域协同机制也同此一理——相邻省市的文旅一卡通、服务标准互认、市场监管协作，完全可以通过立法固化，推动从路线拼接迈向产业一体。
三是把营商环境打造得更有温度。沉浸式演艺算演出还是算游乐？遇到线上文旅消费纠纷找谁来管？这些问题，套用老规矩要么管死、要么放任，都不是办法。比较稳妥的思路是包容审慎监管——对新业态活动实行简化审批、联合办理、压缩时限，留出试错空间；健全跨部门纠纷化解机制，开启投诉举报快速通道。该松的松，该紧的紧，这才是法治应有的张弛之道。
四是把要素保障落到实处。用地方面，可以推广长期租赁、先租后让、弹性年期出让、点状供地等灵活方式，给小而散的乡村文旅项目松松绑；建立项目用地的退出和调整规则，提升土地资源配置效率。资金方面，财政资金要精准投放，摒弃撒胡椒面式的粗放补贴；金融机构也要在风险可控的前提下，创新推出适配文商旅业态的信贷产品，撬动社会资本入场。人才方面，要鼓励校企合作、产教融合，把文化素养、商业管理经验、旅游运营能力融合到一支队伍里培养。
四、立法要立得准、立得稳
一部好的地方性法规，绝不只是“出一部法”那么简单，其背后必须有清晰的立法理念作为支撑。在文商旅融合领域的立法实践中，以下三个理念尤为关键：
一是以人为本。这是立法的逻辑起点，也是终点。文商旅发展的成果，最终要落在让本地居民和外来游客都觉得“日子过得更舒服”上。立法应当兼顾本地居民的生活需求与外来游客的体验需求，推动城市公共服务与旅游公共服务一体化建设，提升均等化、便利化、智慧化水平；对老人、儿童、残障人士等特殊群体的服务保障，要通过专门条款落到实处。
二是科学立法。地方性法规贵在务实管用，不能照本宣科。每个地方资源禀赋不同、产业基础有别、文化特色各异，立法必须扎根本地实际——有山的讲山，有水的讲水，有古城的讲古城，有非遗的展现非遗。只有立法与发展定位相适配，实施起来才有底气、有后劲。
三是民主立法。立法不是关起门来内部写文件，要让群众有充分表达的渠道，充分听取行业协会、文旅企业、老字号商户的意见。立法的过程，本身就是凝聚共识的过程。当法规吸纳了基层经验和老百姓的期待，实施时的认同度和遵从度也就自然提高。
五、让法治为美好生活添彩
文商旅融合，关乎每个人的日常。法律法规在这件事上能做的，不是替市场决定卖什么、怎么卖，而是把规则立清楚、把通道铺顺畅、把权益护周全，让愿意创新的人敢试、让消费者愿意来。
产业的高质量发展，从来不是喊口号喊出来的，而是一砖一瓦垒出来的。文商旅融合这盘棋，布局已经在路上，接下来需要的是更细的实施细则、更稳的协同机制、更扎实的要素保障。法制框架搭起来只是第一步，让它真正运转起来，靠的是无数经营主体的活力、基层执法人员的细致和每一名消费者的反馈。
从政策驱动迈向法治保障，从简单联动迈向深度融合，这是文商旅融合的方向，也是产业高质量发展的应有之义。法治不冷，它让每一座城市都更有温度、让每一段旅程都更有滋味。这，大约就是这场立法探索最朴素也最厚重的意义所在。