□陈鈺栋
“三农”政策是国家在统筹规划农业、农村和农民工作的发展水平和发展态势的过程中，发布的一系列自上而下的总领性文件，是推动解决重大“三农”问题，布局全国乡村建设发展的指导性纲领。法治乡村建设是化解乡村具体矛盾，由下而上地保障“三农”政策规范落实、赋能乡村振兴战略过程中必不可少的重要环节。乡村法治规范性回应“三农”政策，推进政策落实。因此，法治乡村建设应当以“三农”政策为指导迈向合理的立法、执法、司法和法治监督之四维进路。
（一）立法之维：“三农”政策中法治精神的汲取与转化
通观党和国家历次重要会议报告、重大决议决定等政策性文件，国家重大立法规划皆遵循党的政策走向。1“三农”政策自上而下引领法治乡村建设，首先是对乡村立法的指引。从理论上讲，“三农”政策是面向全国的具有统筹性的纲领性文件，而法律法规在性质上与其有互通之处，但后者的设立更为严格，且更具规范性。因此，当“三农”政策一经颁布施行，在法治范畴内首先应当响应的是立法维度。“三农”政策对乡村法治的引领首先是静态文件式的转化。有了“三农”政策中法治精神在法治范畴内的准确规范性表达，才能谈及“依法行政”“依法司法”“依法监督”等维度和环节。
其次，从实践层面上讲，乡村立法应当着重关注“三农”政策中对乡村经济发展程度和现实需求的总结。自党的十九大以来，中央一号文件中多次提及，乡村治理是统筹推进乡村全面振兴的重点工作，也是保障农村经济稳步发展的重要手段。而健全乡村法律法规体系，推动涉农领域立法工作的深入开展，则是加强法治乡村建设的第一步。一方面，我国农村经济正处在产业结构调整的关键阶段，在乡村经济转型过程中极有可能产生一系列新型潜在风险和监管缺失问题，例如新型农村集体经营问题、农业生产经营问题等；另一方面，涉农领域立法应扎根农民实际需求，完善农民参与和长效管护机制，健全农民工服务保障体系。
（二）执法之维：提高法治乡村建设的广度和灵活度
如果说立法之维是其他一切法治维度的第一线，那么执法之维就是法治建设的中心一环。法治，即有“法”有“治”，在乡村立法不断回应“三农”政策时，依照“所立之法”形成的治理方略则是执法之维所应涵盖的内容。法治乡村建设的进度是由乡村执法体系和机制完善程度来决定的。如果乡村执法体系不能依法而建，那么“三农”政策与立法体系之间所形成的转化机制即沦为空谈。
一方面，乡村执法体系的建构和完善单单依照立法体系中的法律及其规范性文件是不足够的，应当以“三农”政策中所体现出的发展主要目标为指引，无论是加强农业领域的监管，还是对“三农”政策中所包含的多方体系建设的保障，都应予以考量。然而，当下“三农”领域的常态化执法体系所覆盖的范围较为狭窄，主要围绕农资、农药、化肥质量监管来构建，其他领域的执法体系正在完善探索。“三农”政策中所提及的“三农”问题和乡村建设问题十分广泛，不仅仅是当下乡村执法体系主要监管的农业生产方面，需要执法体系予以扩充保障的领域还包括人才管理、乡村文化建设、党建、农业和农村经济发展等。这些领域需要在执法维度上继续扩大乡村法治监管和法治体系建设的广度。
另一方面，从学理上讲，乡村治理的关键在于如何处理国家层面的政策和法律与具备区域性特征的乡村风俗习惯之间的张力问题。乡村法治对“三农”政策规范落实的其中一个要义即是“灵活性转化”，这不仅仅是对立法之维提出的转化要求，而且还包含执法之维对“三农”政策的科学回应。“三农”政策的主旨是为了推进科学的乡村发展建设，然而我国现状是民族众多、区域性乡村差异也较大，所以不存在单一的完成乡村发展建设任务的统一道路。同理，回到法治乡村建设的命题上，不同区域各个村落之间有着不同的风俗习惯和解决处理矛盾的方式方法，这需要乡村法治作出灵活性改变，而不应当形式化、机械化回应“三农”政策，以致产生一些冗杂的、无效的，仅仅是为了应付上级考核指标而产生的乡村法治机构。因此，从乡村执法之维出发，应当在遵守国家法律、遵守“三农”政策中基本的法治精神的同时，根据不同区域、不同乡村的风俗习惯，以及发展现状，适当调整和完善法治乡村建设的执法体系，更好推进“三农”政策贯彻落实。
（三）司法之维：推进村民矛盾解决的及时性和妥善性
“三农”政策是对“三农”问题进行汇总和考量后作出的综合性纲领文件，其对“三农”问题的解决具有指引性作用。村民矛盾是“三农”问题中极为重要的问题之一。在“熟人社会”特征极其明显的农村，如何在司法之维运用法律规范解决村民矛盾问题，又不致使村民矛盾进一步扩大，是值得研究的。
相较于城市而言，乡村承担着特殊的农业任务，相关司法体系和司法设施还在进一步完善健全中。在部分欠发达地区的农村，个别村民与他人发生矛盾时，不是诉诸司法，而是以期用不合理甚至不合法的方式来报复、出气。因此，应进一步强化乡村法治宣传教育、扩大乡村法治宣传教育覆盖面，引导村民依法维权。多渠道着力推进“司法下乡”，司法人员多下乡考察村民的切实诉求；平衡配置司法资源，在乡村多点设立法律援助机构；提升乡村司法体系专业化水平，开展多形式、多样态的法治教育培训来提高乡村司法工作者的法律素养和调解能力；扩大数字网络平台在农村的覆盖范围，突破地域限制，以保障司法能够及时解决村民矛盾。
关涉村民矛盾的案件进入司法程序后，应当妥善处理乡规民约在司法中的作用。我国法官在案审过程中对习惯法的适用和考量是受极大限制的，法官在对习惯法予以适用时应当存在一些先决条件。2一方面，法官在处理村民矛盾案件时应当严格甄别乡规民约、传统习惯等规范性性质，排除不良以及不合理习惯的影响；另一方面，“通过从乡规自治习惯中汲取营养, 完善德治和法治的具体实施机制”。3在具体纠纷案件的解决过程中，需要明确乡规民约在司法过程中的效力。4以便从司法之维来妥善解决村民矛盾，更好地保障“三农”政策的贯彻落实。
（四）监督之维：构建完善的执法责任与绩效评价体系
纵观历史发展的潮流，任何权力都必须受到监督方能在法治轨道上正确行使。“三农”政策为乡村振兴的科学发展提供了宏大的规划和明确的指向，于执法维度上所展开的行政行为需要科学有效的法治监督体系。当前，完整构建执法监督体系，建立健全绩效评价体系是加强乡村法治监督极为重要的内容。
完善执法责任制是构建执法监督体系的重要基础。应当“在明确每一个执法主体执法权限的同时，确定每一个执法主体的责任，建立‘权责对等’的全方位监督机制。”5“三农”政策的内容包含甚广，需要法治乡村建设予以回应的内容是亟待完善的。基于执法维度上逐层的法治回应，执法监督环节都应伴随产生监管效应。利用执法监督体制来时刻盯紧乡村领域执法，抓牢行政权的行使，才能杜绝懒政、乱行政、不作为等问题。
法治乡村建设离不开健全的绩效评价体系。绩效评价体系既是一种形式意义上的激励，又是一种实质意义上的体制建设。从形式意义上讲，法治乡村建设的顶层设计无论多么完美，底层机制无法跟进的话，一切都形同虚设。“制度的生命力在于执行。”6因此，以“村民满意”为价值导向，来建立一套科学的绩效评价体系，设立奖惩机制和结果反馈机制，有利于提高法治乡村建设的积极性；从实质意义上讲，绩效评价体系是法治乡村建设中必不可少的内容和关键制度。依照“三农”政策中所呈现的具体规划和现实问题，建立健全绩效评价体系，完善所应具体设立的考核评价项目，为法治乡村建设更好提供全过程、全覆盖的监督保障机制。
1王怡：《论立法过程中的事实论证》，载《政治与法律》2018年第7期。
2【奥】尤根·埃利希：《法律社会学基本原理》，叶名怡、袁震译，中国社会科学出版社2009年版。
3余贵忠、杨继文：《民族地区乡村振兴的司法保障机制构建》，载《贵州社会科学》2019年第6期。
4杨继文、姜利标：《藏区治理的非司法叙事：刑事纠纷与宗教习俗》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）2016年第2期。
5荆月新：《乡村振兴的法治之维及其展开》，载《东岳论丛》2023年第8期
6习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《求知》2020年第2期。
（作者系南京师范大学法学院博士研究生）