□舒庆怀
核心提示
4月26日，交通运输部办公厅等五部门联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（以下简称《通知》），首次从国家层面对聚合平台做出了明确定位，对聚合平台和网约车平台实施分类监管。
作为连接供需两端的平台型经济体，网约车聚合平台通过聚合多家网约车平台，为用户提供“一键全网叫车”服务、为网约车平台导流，被称为“平台的平台”。近年来，聚合平台依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，为人们的出行服务提供了新的选择。
今年《政府工作报告》提出，大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。在专家们看来，《通知》对网约车聚合平台这一“新业态中的新模式”如何兼顾高速增长以及健康稳定发展，提供了方向指引，在行业监管、保障消费者和驾驶员的合法权益等方面，将发挥积极作用。
依法合规经营
研究探索管理举措
《通知》提出，各地交通运输、电信、公安、市场监管、网信等部门要充分发挥地方层面交通运输新业态多部门协同监管工作机制作用，结合当地实际，研究探索规范网约车聚合平台管理的法规政策措施。
平台经济是我国数字经济的重要组成部分，是提高全社会资源配置效率、贯通国民经济循环各环节、提高国家治理体系和治理能力现代化水平的重要推动力量。交通运输部发布的数据显示，截至2022年12月31日，全国共有298家网约车平台公司取得网约车平台经营许可，各地共发放网约车驾驶员证509万本。2022年7月，网约车监管信息交互平台共收到订单信息6.95亿单，聚合平台的订单共完成1.53亿单；今年3月共收到订单信息7.16亿单，聚合平台完成1.97亿单，订单占比上升到27.5%。
今年全国两会期间，就有人大代表建议实施聚合平台与网约车平台分类管理，认为聚合平台的发展对于网约车行业具有重大意义，既帮助大量中小网约车平台解决获客难题，同时也有效增加出行供给，是平台经济创新发展的结果。
2017年以来，高德、百度、腾讯、滴滴、华为等多家互联网巨头先后推出聚合平台模式，流量规模迅速增长，行业竞争愈发激烈，引发市场关注。动力出行是河南省第一家取得网约车牌照的公司，它与聚合模式的平台合作后，不到两年的时间里，业务由1个城市拓展至6个城市，完单量超过10倍增长。
应该看到，一方面，聚合平台提高了交易效率，有利于网约车服务商获取流量，也让消费者节省打车的时间和精力；另一方面，聚合平台的定性尚不明确，相关法律法规还存在一定空白，与网约车平台的法律权利义务界限仍有模糊地带。
《通知》提出，要加强对网约车聚合平台经营行为的监督指导，督促网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。指导网约车聚合平台及合作网约车平台公司按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等有关要求，依法合规开展经营。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任、中国城市公共交通协会网约车分会会长顾大松表示，《通知》明确了聚合平台的定位，对聚合平台和网约车平台实施分类监管，是一种监管创新，有利于聚合平台更好地发挥平台经济的作用，也有利于网约车行业的规范健康持续发展。
各地纷纷行动起来。去年12月1日，《济南市客运出租汽车管理条例》正式实施。《条例》中明确，第三方网络聚合平台为网约车经营者与乘客提供信息中介、交易撮合服务。此前，《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》也将“第三方信息服务平台经营者”与“网约车经营者”做了区分。今年3月以来，南阳市、周口市等地相继出台举措，针对网约车聚合平台的合规经营、司乘权益保障等方面进行了规范与要求。
保障合法权益
筑牢平台发展底线
乘客因安全责任事故受到损害怎么办？怎样显著提升司乘体验？《通知》进一步明确了聚合平台在网络预约出租汽车服务中的权利和义务，对落实企业责任、保障从业人员和乘客合法权益、促进网约车行业发展具有重要意义。
《通知》要求，各地有关部门要督促网约车聚合平台在移动互联网应用程序（APP）及相关网页显著位置展示合作网约车平台公司名称、网约车APP名称、网约车经营许可、投诉举报方式等信息，以及聚合平台用户协议、服务规则、投诉举报方式、纠纷处理程序等。
中国社会科学院大学法学院副教授谭袁认为，聚合平台实际聚合的是网约车平台，按照《通知》要求，聚合平台不得直接参与车辆调度及驾驶员管理，因此，应当由网约车平台负责对提供服务的驾驶员和车辆的相关许可进行审核。
《通知》中关于司乘安全的相关规定备受关注：指导网约车聚合平台及合作网约车平台公司结合各自服务内容，依法建立健全咨询服务和投诉处理的首问负责制度，及时妥善处理乘客和驾驶员的咨询投诉。乘客因安全责任事故受到损害并要求网约车聚合平台承担先行赔偿责任的，各地有关部门要督促网约车聚合平台履行《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）有关规定，承担相关责任。此外，《通知》还提出，各地交通运输、电信、公安、网信等部门要督促网约车聚合平台及合作网约车平台公司，落实网络安全防范措施，严格数据安全保护和管理，采取有效措施防止驾驶员、约车人和乘客等个人信息泄露、损毁、丢失。
中国人民大学法学院教授杨立新提出，先行赔付责任的具体规定对应《消法》第44条第1款，按照此条款规定，消费者在特定情形下先向网络交易平台要求赔偿，平台赔偿后再向销售者或服务者追偿的责任形态就是“先行赔付责任”。据此，聚合平台在履行先行赔付责任后，有权向提供承运服务的网约车平台追偿。
专家认为，《通知》对于先行赔付责任的规定是《消法》在网约车聚合平台场景下的具体落实，也是主管部门在管理聚合平台行业时对于《消法》的生动实践。《通知》只是聚合平台规范管理的第一步，后续各地应将《消法》落实到乘客权益保障的每一个环节，确保先行赔付责任适用的准确性和统一性，以此保障乘客人身财产安全，有效促进行业健康稳定发展。
维护市场秩序
助力平台经济崛起
细读《通知》不难发现，发展和规范的辩证统一关系贯穿全文。
发展与规范两者之间是辩证关系，是对立统一关系，两者相互联系、相互促进。规范是平台经济健康发展的前提，在规范的基础上发展才是符合平台经济长期发展、健康发展的正确道路。以牺牲规范为代价的发展，虽然可能带来一些短期利益，但实际上潜伏着很大的风险，难以长久持续。反过来，规范不是目的，目的还是要发展，而且只有平台经济发展壮大了才能推动平台经济不断规范。
比如，《通知》对聚合平台的定义及其服务性质进行了界定，明确提出聚合平台是依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台，将聚合平台提供的服务确定为信息撮合服务。
《通知》还要求，网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，同时提出，聚合平台不得直接参与车辆调度及驾驶员管理，不得干预网约车平台公司价格行为。这一要求进一步明确了聚合平台和网约车平台之间的区别。
业内人士普遍认为，当前网约车聚合平台行业机遇与挑战并存，可以肯定的是，针对平台的业务性质匹配适当的监管规则，才能有效促进行业健康、稳定发展。须把握平台经济发展规律，始终坚持发展和规范并重，在激发经营主体活力和科技创新能力、促进平台企业创新发展、巩固和增强国际竞争力的同时，须加强和规范监管、建立健全平台经济治理体系、营造公平竞争的市场环境，让更多经营主体共享数字经济发展红利。