□ 吴建红
协商民主是中国特色社会主义民主政治的独特形式和优势，它与选举民主一道共同承担着发展全过程人民民主，实现人民当家作主的重要历史使命。协商民主是我们坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的二十届四中全会指出，要推进协商民主广泛多层制度化发展。当前，在坚持全面依法治国的战略布局中，我们以习近平法治思想为理论指导，在法治轨道上推进协商民主广泛多层制度化发展具有重大的理论和实践意义。
在法治轨道上推进协商民主广泛多层制度化发展的内涵是什么
协商民主是协商参与者通过平等、理性、公开的对话和利益协调，最终形成共识性决策的民主机制。它并非简单的多数票决，而是更注重决策的广泛参与、充分的对话过程，以提升决策的合法性、科学性和包容性。在法治轨道上推进协商民主广泛多层制度化发展，就是将协商民主的全过程纳入法治框架，通过法律保障其规范有序高效运行，使其覆盖国家治理和社会的各个领域和层级，并形成稳定可持续性的制度体系。它意味着协商民主的主体、范围、程序、成果运用和保障等关键环节，都应有明确的法律依据和制度规范，协商是在既定规则下的规范化政治运作，规则确保协商民主的稳定性、权威性和可预期性，实现从依靠政策推动到依靠法律保障的转变，它把实践中行之有效的协商形式、程序和方法，固化为长期稳定、相互衔接、可操作性强的制度安排，避免协商的随意性、碎片化和形式化，使其成为决策过程中不可或缺的刚性环节。它意味着协商民主的参与主体和涉及领域要广，不仅包括政党、人大、政府、政协、人民团体，还要扩展到社会组织、基层组织、企事业单位和广大人民群众，议题涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面，协商民主应贯穿于国家、地方、基层各个治理层级，从中央的政治协商，到地方政府的决策听证，再到社区的议事会、村民代表大会，形成多层级而又上下贯通的协商体系。
为什么要在法治轨道上推进协商民主广泛多层制度化发展
因为它是中国式现代化的本质规定。实现中国式现代化要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展全过程人民民主，完善中国特色社会主义法治体系。中国式现代化的本质要求我们必须实行民主和法治，在法治的轨道上发展和实现民主。民主和法治相辅相成，民主是法治的基础，既然人民当家作主，那人民就要通过协商民主制定出反映全体人民共同意志的法律来治理国家，法律在国家社会生活中具有至上的权威；法治是民主的保障，协商民主是我国人民民主的特有实践形式，当然需要法治来保障，只有在法治的轨道上推进协商民主广泛多层制度化发展，协商民主才能展现出勃勃生机，以利于实现国家治理体系和治理能力现代化。
因为它是坚持全面依法治国的内在要求。法治是治国理政的基本方式，党的十八大以来，我们更加注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用，把全面依法治国纳入党和国家的战略布局中来协调推进。“坚持在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”是习近平法治思想的重要内容之一，以其为指导，在法治轨道上推进协商民主广泛多层制度化发展当然是依法治国的应有之义和内在要求。法治有固根本、稳预期、利长远的重要作用。在法治轨道上发展协商民主，可以确保协商民主有序、规范地进行，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，有利于集中民智、凝聚共识，促进科学决策、民主决策，增强全社会法治意识和法治素养。
因为它是协商民主自我完善的迫切需要。诚然，当前我国协商民主在实践中也存在一些问题，比如法律依据层级与权威性不足；程序性法律规范缺失；法律协同难，政党协商、人大协商、政府协商、基层协商等其规则、效力各异，存在法律衔接壁垒，尚未形成统一、协调的法治体系；对于“应当协商而未协商”或违反协商程序的行为，监督与问责不力；权利保障与救济渠道缺位，权利保障不足；参与者权利受损、协商程序违法或成果未被尊重时，缺乏有效的司法审查或行政监督救济途径，等等，这些问题严重制约着协商民主的发展，所以运用法治的理念和思维，对其进行改革和完善就显得愈发紧迫和必要了。法治是真与善的统一，它既包含知性的逻辑思维，又期冀良法善治，我们通过对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等法治环节的协同推进，让科学和公正渗入到协商民主的各个方面，使协商民主在法治的保障下和谐、有序运行和发展。
如何在法治轨道上推进协商民主广泛多层制度化发展
坚持和加强党的领导。党的领导是推进中国式现代化的根本保证。习近平总书记指出：“党的领导是社会主义法治之魂。”所以我们要把坚持和加强党的领导贯彻到协商民主法治建设的全过程和各个方面。推进协商民主广泛多层制度化发展是党把握新时代发展阶段为实现国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决定，坚持和加强党的领导能为协商民主法治建设提供政治方向、组织保障和攻坚动力，能够确保协商民主法治建设服务于既定战略目标，避免方向偏差；能有效统筹协调立法、执法、司法等各环节，确保协商民主法治得到不折不扣的执行。
完善立法，健全配套实施细则。首先，尽快制定《协商民主促进法》等专门法律，明确协商民主的原则、主体、效力等，为协商民主搭建好科学、合理、公正的基本程序框架。其次，要通过立法明确必须协商的“强制清单”，并规定协商为相关决策的法定前置程序。第三，要在立法中明确协商成果的效力与衔接机制，法律规定协商共识应作为决策的必备参考文件，决策机关对不予采纳的意见负有书面说明理由的强制性义务等。最后，要完善配套实施细则，确保协商的一切活动都有法可依。
严格依法协商，恪守程序正义。协商民主法治建设的核心是程序正义，为了实现协商共识结果的合理正义，首先要保证协商程序的正义，整个协商民主过程的法治运行都是围绕程序正义展开的。程序正义主要体现在以下这些方面：协商参与者平等自主，要保障参与者的参与权、知情权和表达权，避免不当的权力或暴力干预彼此说话的权利；协商平台主持方应中立、独立；协商经过法定程序后应及时终结；整个协商过程应当公开、公平、公正。坚持严格依法协商，就是实现正义，就能最大限度地保障协商结果的合理与公正，任何违法协商，特别是违反程序正义的协商，不仅侵犯了相关参与者的权利，更是对协商结果的极不负责和对法治的破坏。
公正司法，加强法治监督。司法是看得见的正义，也是正义的最后一道防线。公正司法能赋予合法协商结果的效力，能为权利受害的协商参与者提供司法救济，以保障其合法权利；公正司法能够监督协商程序的合法性，避免协商形式化或受权力干预，保障协商的公正。除司法监督外，我们还要发扬完善其他法律监督和社会监督，如探索将重大协商程序的违法情形纳入人大监督、行政监察或公益诉讼中；再如建立协商成果采纳落实和反馈评估机制，确保协商民主不流于形式而真正转化为治理效能。
提升公民法治意识，坚持抓住领导干部这个“关键少数”。公民的法治意识具体体现为规则意识，人权意识，权力制约意识，程序意识，法律至上和法律权威意识等方面。法治意识是法治之魂，法治最终要人来实施，一个有较高法治意识的人能深层次领悟法治与民主的关系，程序正义的本质规定及其意义，能够以法治思维和法治方式对待协商民主，能够在法治的轨道上正向助推协商民主的发展，反之，一个法治意识很低的人在协商民主法治建设上只是盲从，甚至会背道而驰。在我国，坚持全面依法治国是在党的领导下开展的，领导干部是全面依法治国的组织者、推动者、实践者。习近平总书记指出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，所以必须加强对领导干部这个关键少数的法治教育，不断提升其法治意识，以增强其在法治轨道上推进协商民主发展的自觉性和能力。②8
（作者单位：河南省委党校法学部）