财政预算管理一体化建设对人民银行国库管理的影响研究

    一、预算管理一体化建设给经理国库带来的变化

    （一）业务流程整合再造要求国库管理模式对应调整。预算一体化全流程电子支付，单位通过预算管理一体化系统申请支付资金，系统校验通过后自动发送代理银行，通过单位零余额账户办理资金支付，最后与人民银行清算。业务流程先支付后清算，要求国库对应调整管理模式。

    （二）服务标准要求更高推动国库履职能力不断提升。随着国库电子信息化的不断发展，国库的职能从单一的会计核算逐步发展为服务与监督并重的综合管理部门，国库在财政经济运行分析、制度优化设计、辅助提高政府决策的科学性等工作中都发挥了重要作用。财税体制改革的不断深化，对国库综合管理提出了更高的要求。

    （三）监管内容发生改变要求国库风险防范持续增强。财政预算管理一体化上线运行后，虽然凭证信息由“人工审核”变为“系统审核”，提高了国库柜面监督的工作效率，但机械性的审核无法对财政拨款的合规性进行校验，只能被动进行业务处理，弱化了国库监督职能。

    二、预算管理一体化建设给国库管理带来的机遇和挑战

    机遇方面：

    （一）优化了经理国库履职环境。财政预算管理一体化实施，加强了国库会计核算系统与预算指标管理、国库集中支付等业务模块的衔接关系，方便动态掌握财政收支数据，为研判后期财政收入走势、分析重点行业和重点企业税收完成情况、优化国库监督和服务效能奠定了基础。

    （二）加快了国库服务预算数字化转型。财政预算管理一体化实现电子化形式传输凭证，在国库资金支付过程实现了对凭证基础信息的动态校验，电子验章的信息化操作，有利于构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，促进国库服务的规范化、标准化和自动化水平提高。

    （三）促进了国库内控管理标准化建设。系统在资金支付中对凭证信息、电子验章进行校验，难以确保拨款的合规性，电子化支付造成国库内部大额审批制度落空，前置和TCBS先处理业务后看到签章，集中支付清算方式由主动支付变为被动清算等新情况促进国库内控进一步完善。

    挑战方面：

    （一）国库信息化水平亟待提升。国库部门目前仍以手工监督为主，人民银行的国库事后监督系统，是对国库内部账务开展监督，未能对资金拨付的合规性开展全面的动态监管。另外，人工监督缺乏统一的标准，多凭监督者的经验积累和对工作的理解，主观性较强。

    （二）国库监督管理质效亟待强化。根据规定，各级财政部门应及时将各级人大审议通过的年度预算计划和调整向同级国库提供，但在实际工作中，因统计口径不同难以核对，叠加政府支出的不确定性，预算调整频繁，国库监管较为困难。同时，国库和财政都有各自的管理体系和信息平台，存在业务壁垒和信息孤岛，一定程度上造成工作效率低下。

    （三）国库制度体系亟待更新完善。目前我国国库监管工作较为宽泛，法律法规虽反映了国库加强财政监督的相关要求，但没有对国库部门履行监督管理给出具体指引，监督依据不充分使国库对外监管的作用难以发挥。在财政部门上线财政预算管理一体化后，与国库相关的法律法规滞后于财政制度改革，国库监督工作难以有效开展。

    （四）国库队伍专业素养亟待提高。随着财税体制改革的不断深化，国库工作从会计核算手工操作向服务与监督多元发展，对业务人员的制度理解、计算机操作、业务熟练度、金融知识的覆盖面都有了更高的要求。但基层国库存在着人员结构老化、知识水平偏低、人员配备欠缺等情况，新业态适应和国家政策执行等能力亟待提高。

    三、相关建议

    （一）加快国库信息化建设，保障预算高效执行。一是搭建现代化监督管理信息平台，减少人工监管出现的差错。二是推动国库资金收付管理体系实现重塑性变革，将内部管理与预算一体化系统有机结合，确保国库资金支付更加安全、更加规范、更加有效。

    （二）优化配套制度供给，提高国库管理规范化水平。一是完善国库法律法规体系，提升人民银行国库监管的权威性。二是明确预算执行过程中财政、预算单位、国库以及代理银行各部门的权责。

    （三）创新国库监管方式，防范国库资金风险。一是对接人大联网监督、审计部门等系统，形成多层次的综合监督体系。二是根据历史数据信息，研判预算管理执行情况，建立异常预警。

    （四）加强国库队伍建设，提高国库履职质效。一是加大对工作人员培训力度，适应电子化预算管理的要求。二是细化业务管理，通过账目之间对应关系追溯预算从批复到执行全过程变动情况，对资金拨付合规性开展全面的动态监管。    （姚素梅 张诣婕）