●刘应珍
党的二十大报告中，对于国际形势用了“风高浪急”“惊涛骇浪”八个字。当前，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。伴随着兵团经济社会的快速发展，应急管理也面临着来自经济、政治、自然环境等方面的风险和挑战。在这样的背景下，本调研旨在了解兵团应急管理工作的现状，分析存在的问题和不足，提出相应的建议和改进方案。
兵团应急管理工作取得的成效
新时代应急管理理念基本形成。自兵团应急管理局成立以来，深刻认识到做好新时代应急管理工作，必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，必须牢固树立应急管理新理念。以学习习近平总书记关于应急管理重要论述和重要指示批示精神为抓手，协调兵团党委组织部推动应急管理相关培训纳入党政机关学习内容和党校培训计划，举办应急管理专题培训班；联合兵团党委宣传部组织各级党委（党组）集中学习《生命重于泰山》电视专题片；组织各类培训班专题学习习近平总书记关于应急管理重要论述和重要指示批示精神；党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的安全生产责任体系已经建立；管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的安全生产工作格局已基本形成；坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变的风险管理和综合减灾理念基本树立；坚持依法行政、依法办事，依靠科技进步提升应急能力，不断深化应急管理规律性认识的工作理念进一步加强。
兵团应急管理体制机制初步建立。兵团应急管理系统改革3年来，应急管理体制机制不断完善。不断深化应急管理体制改革，整合优化应急力量和资源，兵、师两级应急管理部门组建到位、全面履职，各级应急管理部门党组改设党委稳步推进。应急管理法治建设稳步推进，出台推进防灾减灾救灾体制机制改革、安全生产领域改革等制度性文件，形成了覆盖党委、政府、相关部门和生产经营单位的安全生产责任体系。应急管理综合执法改革工作持续推进。平稳承接安全生产委员会、防汛抗旱指挥部、减灾救灾委员会、森林草原防灭火指挥部、抗震救灾指挥部等5个议事协调机构办公室职责，充分发挥“两委三部”办公室综合优势，统筹协调水利、道路交通、自然资源、生态环境、交通运输、住房城乡建设、卫生健康、公安等相关部门的专业优势，“防”与“救”的职责边界基本划清，会商研判、应急指挥、抢险救援、医疗救护、灾后重建等机制逐步健全，基本实现了对事前预防准备、事发监测预警、事中应急救援、事后恢复重建的全面管理，新部门、新机制、新队伍的优势日益显现。
防灾减灾救灾效能全面提升。深入贯彻落实习近平总书记“两个坚持、三个转变”重要论述，加强森林草原防灭火、防汛抗旱和防灾减灾制度建设。统筹推动以防灾减灾工程为核心的自然灾害防治工作，完善灾害综合监测预警体系。组织开展全国自然灾害综合风险普查，推动地质灾害综合治理和移民搬迁、地震易发区房屋设施加固、重点地区活断层探测、自然灾害监测预警信息化、地震烈度速报与预警工程。应急物资保障能力不断提升，完成了7座市级物资储备库、27座县级物资储备库建设，投入了兵团本级资金1000万元用于救灾物资采购。建立完善了抗震救灾和防震减灾工作机制，开展了兵团C级、D级住房抗震安全隐患排查，完成了房屋设施抗震设防信息采集工作。面对重大危机挑战，严格执行24小时值班值守制度，完善值班值守工作规定，优化信息报送、响应启动流程，前置应急救援力量，精准高效防治各类自然灾害。
应急指挥救援能力显著增强。建成兵团应急指挥中心，推动师市建设应急指挥中心，加快应急管理现代化建设。按照构建“上下对应、覆盖全面、衔接有序、管理规范、注重实效的应急预案体系”的要求，编制修订兵团级总体应急预案1个、专项应急预案15个，指导各师市、团场、街道（社区）根据工作实际修订完善各类突发事件应急预案，预案体系不断完善；常态化开展森林防灭火、抗震救灾、防汛防山洪、危险化学品等应急演练；出台《新疆生产建设兵团生产安全事故应急预案评审和备案工作指南》，加强生产经营单位预案管理；督促各单位做好预案备案、预案演练、风险辨识评估和应急队伍建设，进一步提高了兵团应急预案管理能力和体系建设水平。支持各类应急救援队伍建设，加强政府、企业和社会应急救援队伍和力量建设。
目前，兵团共有42支专业应急救援队，其中国家综合性应急救援队伍6支（自治区派驻兵团），国家矿山应急救援兵团队1支，新建政府专职队伍13支，依托企业建立危化队伍12支、矿山队伍5支、冶炼队伍2支、电力队伍1支，引导成立社会队伍2支，组建3万人的灾害信息员队伍，兵团应急救援力量体系初步建立。
兵团应急管理工作面临的问题与挑战
应急管理体系有待优化。一是应急指挥体制有待强化。首先，未建立日常状态下的兵团各专项指挥部会商研判制度。其次，应急状态下的运行机制不够科学、规范、高效，应对突发事件多是凭经验处置，按惯例办事，科学规范性不够，随意性较大。再次，部分指挥部成员职责不清、分工不明。二是应急指挥协调机制有待完善。由于应急管理工作涉及面广、应急处突的综合性和超地域性日趋明显、相关部门执法救援力量分散、各部门平台系统互不兼容，导致应急指挥协调范围不断扩大、协调难度不断增加。虽然成立了专项指挥部及其办公室，但在实际工作中，还是出现了部门之间、条块之间、各区域之间密切协作不够、信息沟通不及时、各类应急队伍协同作战难统筹等现象。“统与分”“防与救”的责任链条仍需进一步衔接，部门配合、条块结合、区域联合等机制仍需完善。三是应急预案体系有待健全。首先，应急预案体系尚不完备。兵、师、团、街道（社区）和有关企事业单位（企业、医院、学校等）应急预案不完备，尚有一些部门、师市、团场未按要求编制应急预案。基层单位应急预案编制工作发展不平衡，尤其是团场、街道（社区）因专项应急预案种类繁多，预案编制不全的现象不同程度存在。其次，应急预案结构还存在严重缺陷。兵团的三级应急预案，从总体到街道（社区）、有关企事业单位都参照固定的模版编制，存在“上下一般粗，左右一样平”的问题。应急预案的高度同质性与不同地区、不同领域突发事件的高度异质性极不相称。部分应急预案尤其是基层应急预案还存在应对措施不具体、工作流程不清晰、执行主体不明确、内容与实际相脱节等问题。再次，部分应急演练缺乏实战性。由于资金紧张等原因，森林防灭火、防汛等应急演练覆盖范围较窄，演练内容单一，难以完全适应实战需求。
应急管理能力有待提升。一是人才保障能力不足。首先，应急管理领导力量薄弱。部分单位一把手对应急管理认识不足，未对应急管理庞大的知识体系、法规体系、指挥运行流程等进行认真深入的学习，缺乏组织指挥、沟通协调、灵活应对能力，导致战时仓促上阵，应急处突效果不佳。其次，应急管理部门工作力量不足。2019年兵团应急管理局组建后，原安全生产监管、民政、水利、住建、自然资源等部门相应职能均转隶至应急管理部门，但编制、人员转隶严重不足，且应急管理相关专业人员稀缺，难以适应繁重的工作任务需要。再次，权威应急专家库（组）亟待加强。大部分指挥部（比如抗震救灾指挥部）尚未构建应急权威专家组，得不到相应的应急科学决策参考。最后，应急救援力量有待加强。目前只有3个师有国家综合性消防救援队伍（属于新疆消防救援总队派驻管理），救援力量较为薄弱，其他防汛抗旱、森林草原火灾等队伍分散在不同部门管理，且专业应急救援队伍存在建设经费投入不足、专业人才缺乏等问题；基地训练设施老旧，救援装备及物资配备不足；救援队伍指战员储备不足，队伍老龄化严重，新队员补充不足；应急救援队伍参与事故处置的实战次数较少，缺乏实战经验。二是科技支撑能力不足。首先，应急管理监测预警体系有待进一步完善。“兵、师、团、街道（社区、企业、医院、学校）”四级应急管理网络全覆盖不到位，预测预报不够准确、及时，风险监测预警能力亟待加强。其次，应急管理信息化建设滞后。综合性的兵团级应急管理大数据平台尚未建立。各部门建立的应急管理平台（系统）互不相通、互不兼容，存在数据“部门墙”和“行业墙”，缺乏信息共享。再次，应急技术装备及救援物资不足。应急物资储备体系尚不完善，现有应急物资储备的种类和数量仍然有限，应急物资缺乏统筹管理，储备方式仍显单一，布局不尽合理，数量偏少、品种难以动态调整。专业应急救援队伍装备配备数量和种类不足，大型和特种专业装备缺乏。各类应急物资的综合信息动态管理和资源共享管理体系亟待加强。最后，应急设施管理不到位。部分安全和应急设施处于失效失管状态，应急和安全设施可靠性得不到保障。
全社会风险防范意识较为薄弱。一是全社会“轻预防、重应急”的现象依然存在。事故发生前存在侥幸麻痹思想，主动谋划作为少，存在“平时不烧香、临时抱佛脚”“头痛医头、脚痛医脚”“花钱买平安”“问责减压”等现象。二是公众的风险防范、自救互救意识和自救互救能力亟待提高。防灾减灾、安全生产、应急救援等有关应急知识及相关法律法规的宣传教育和普及工作不够，公众的风险防范、自救互救意识和能力亟待提高，公众对政府的高度依赖心理亟待扭转。
进一步加强兵团应急管理工作的思考建议
进一步健全体制机制，规范应急管理。以“快速响应、协同应对”为核心，建立“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”的应急管理机制。加强应急管理与农业农村（气象）、水利、自然资源、发改、住建、交通、环境、卫健等部门的横向联动和紧密协作，建立应急联动机制。明确团场为自然灾害防治主体，加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥团场、街道（社区）、连队、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，形成规范、高效的灾害管理工作流程。
完善应急救援队伍管理体制，强化应急队伍建设。推动形成应急救援队伍管理体制，构建统一指挥、科学合理的应急救援管理机制，推动应急救援工作向基层、企业延伸。构建共建共治共享应急救援工作格局，完善社会化应急保障制度和多元应急投入机制。打造应急救援主力军和救援队，全面加强队伍综合救援、专业救援、跨区域救援能力建设，建强师市应急救援尖刀力量；加强危险化学品、煤矿、高层住宅区救援等不同领域应急救援专业队伍建设；推进基层应急救援队伍建设，团场、街道办事处及连队（社区）设立专职或者专兼职结合的应急救援队伍，提升先期处置能力；鼓励发展志愿应急救援力量，将社会救援队伍纳入综合应急救援力量体系，完善紧急状态下的社会动员机制；完善兵地应急救援协调联动机制，加强与地方消防、武警等部门的协同配合，实现高效有序联动。
夯实应急准备基础，提升核心应急能力和水平。构建全过程的应急准备体系，编制和实施应急体系建设规划，维持并持续改进核心应急能力；打造“天空地一体化”信息基础保障网络，推动“兵、师、团、街道（社区、企业、医院、学校）”四级应急管理通信网络体系建设；规划建设应急指挥平台，构建资源共享、高效管用的辅助决策系统；健全储备管理制度，统筹研究和谋划应急物资储备库布局，健全应急物资储存、调拨和紧急配送体系。
强化应急科技支撑，提升应急管理科技和装备水平。强化应急管理科技支撑体系建设，重点加强应急管理技术支撑机构和应急管理智库建设；加强应急管理与防灾减灾相关研究，着力解决应急管理与防灾减灾面临的关键性问题；加大先进装备的推广应用，广泛应用大数据技术、移动指挥装备等高科技装备，提高救援队伍专业化技术装备水平；完善应急救援队伍人才培养，强化各级应急救援人员的专业能力培训。
进一步修订完善预案，加强培训演练。要增强忧患意识，防患于未然。通过在师市、团场、社区（连队）以及企事业单位等制订并不断完善预案，加强培训和预案演练，使灾害管理人员、广大职工群众熟练掌握预案，形成包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。精准配备应急设施，做好应急物资储备，积极做好装备、技术、人员等方面的应急准备。
依靠科技支撑，提升监测预警能力。坚持“预防为主”的基本原则，把灾害的监测预报预警放在突出位置。加强灾害性天气的短时、临近预报，高度重视和做好面向全社会包括社会弱势群体的预警信息发布。紧盯科技发展动态，及时采用和推广先进的监测预测、预警预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对自然灾害的科技水平。
进一步提高全社会风险防范意识和灾害应对能力。加强全社会防灾减灾宣传教育。将公共安全知识纳入教育体系。认真落实《中小学公共安全教育指导纲要》，针对幼儿教育、中小学教育不同阶段，开设不同课程。组织编写应急知识手册，向基层职工群众发放；利用新闻媒体，介绍普及应急知识，宣传应急预案，提高社会公众防灾避险意识和自救互救能力；加强对各级干部应急管理知识能力的教育培训。用好党校这一干部培养阵地，针对培训对象需求制定培训规划，明确培训内容、标准和方式，综合运用多种方法和手段，有计划地对领导干部进行轮训，开展应急管理人员综合业务培训，提高各级领导干部和从业人员的应急管理能力；加强企业应急管理培训工作。严格落实高危行业及其工作人员的岗前、岗中教育培训制度，抓好各类涉危企业应急管理工作。
（作者单位：兵团党委党校行政学教研部）