西汉末年，外戚王莽先是凭借其家族势力登上政治舞台。元始年间，王莽大权在握后，进行了全面系统的改革。
王莽在元始年间对西汉的行政区划制度进行了大规模改革。王莽上奏太后说：“凡十三州，州名及界多不应经。”西汉所设十三州的州名和边界都与经典不合。王莽认为《尚书·尧典》中有十二州，王莽主张西汉王朝也应设十二州，“谨以经义正十二州名分界，以应正始”。王莽在元始年间的改制，获得了极大的支持。凭借巨大的民意，王莽最终夺取了西汉政权。
王莽当了真皇帝之后，进行了更大范围的改制。涉及土地所有制、货币、奴婢、官制、行政区划、经济管理制度等诸多方面。对洛阳而言，王莽改制中最重要的是营建东都。王莽下令说：“昔周二后受命，故有东都、西都之居。予之受命，盖亦如之。其以洛阳为新室东都，常安为新室西都。邦畿连体，各有采任。”当年西周有东西两都，开创了成康之治的辉煌。王莽也要效法西周，设立东西两都，洛阳为东都，长安为西都，他还将长安改名为常安。
当时长安百姓以为王莽要迁都了，也都做了迁居的准备，甚至房屋坏了也都懒得修了。“是时，长安民闻莽欲都雒阳，不肯缮治室宅，或颇彻之。”然而，王莽的打算是在将洛阳定为东都的同时，并不放弃长安，于是王莽下令说，根据天命，要定都洛阳，“玄龙石文曰‘定帝德，国雒阳’。符命著明，敢不钦奉”！他决定“以始建国八年，岁缠星纪，在雒阳之都”。但是，长安还是要妥善保护的，如果有谁违背政令导致破坏，则会面临严惩，“其谨缮修常安之都，勿令坏败。敢有犯者，辄以名闻，请其罪”。
王莽虽说作了相关部署，却始终未能落实。天凤元年（公元14年）正月，王莽下令出巡，决定在出巡结束时迁都洛阳：“予以二月建寅之节行巡狩之礼……毕北巡狩之礼，即于土中居雒阳之都焉。”其间有敢扰乱秩序，干扰迁都，必将严惩，“辄以军法从事”。不过，当时王莽根本不具备出巡的条件，于是群臣劝王莽考虑到王莽刚经历了王太后的丧事，悲伤过度，需要休息，“皇帝至孝，往年文母圣体不豫，躬亲供养，衣冠稀解。因遭弃群臣悲哀，颜色未复，饮食损少”。如今一年之内出巡四方，供养肯定不如在都城之内，王莽可能身体吃不消，“今一岁四巡，道路万里，春秋尊，非糒干肉之所能堪”。群臣希望王莽身体恢复之后再出巡迁都，“且无巡狩，须阕大服，以安圣体，臣等尽力养牧兆民，奉称明诏”。
王莽于是就顺势将迁都推迟到六年之后，不过，为表示迁都的决心，王莽派心腹大臣前往洛阳营建都城，尤其是要按照儒家的主张修建礼制建筑，“乃遣太傅平晏、大司空王邑之雒阳，营相宅兆，图起宗庙、社稷、郊兆云”。平晏、王邑在洛阳修建了哪些建筑，史无明文，大约和王莽的很多其他部署一样，都是一纸空文。
为了表明洛阳地位的重要性，王莽还对洛阳地区的行政区划进行了调整。洛阳周围的河东、河内、弘农、河南、颍川、南阳六个郡被称为六队郡。王莽将原河南郡东部和陈留郡一部分设立祁队郡。弘农郡，改称右队郡。颍川郡，改称左队郡。河东郡，改称兆队郡。南阳郡，改称前队郡。河内郡，改称后队郡。其长官由太守改名为大夫，其实职责没有变化。王莽还将河南郡改名为保忠信卿，保忠信卿辖三十个县，分设六个州长，每个州长管理五个县，“益河南属县满三十。置六郊州长各一人，人主五县”。
《周礼》构建的天下图景是以王畿为中心的九个同心圆，《尚书·禹贡》所设想的理想世界是围绕王畿的五个同心圆。王莽也以长安、洛阳为中心，将天下划分为不同的同心圆。王莽构建的同心圆，既不同于《尚书》，也不同于《周礼》。王莽所画的同心圆系统王畿之外有六圈：惟城、惟宁、惟翰、惟屏、惟垣、惟藩，并将州郡县融合其中。
在王莽时期，洛阳城也被改成为义阳东都，偃师县更名为师成县。诸如此类，地名频繁改动，以至于诏书里提到新地名时都需要标注旧地名。
王莽的改制，有些是有依据的，但王莽忽略了当时的实际条件，盲目推出大量变革措施，以至于正常的生产生活秩序被打破，最终导致天下分崩离析。王莽计划中的迁都，直到他被杀也没能实现。