神都洛阳是武周时期的政治中心，其地方行政体系体现了高度精细化与制度创新。全国设十道作为监察区，河南道为战略枢纽，下辖洛州等州；武则天改洛州为“神都州”，成为特殊行政区，直属中央。神都州下辖27县，其中四个附郭县——洛阳、合宫、永昌、来庭，共治一城，形成中国古代唯一四县共治都城的奇观，承担民政、治安、外交与蕃客管理等职能。城内实行坊市制，城外推行乡里制度。整个体系既强化中央控制，又保留地方弹性，展现古代都城治理中秩序与效率的高度统一，彰显武周政权在制度设计上的卓越智慧。
壹 河南道和神都州
唐代是中国古代行政区划与地方管理体制的重要变革期。贞观元年（公元627年），唐太宗依“山川形便”原则，将全国划分为关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南十道。唐高宗时期，一度分为十三道。武则天称制后，恢复为十道。
十道是监察区，而非行政区。十道的长官称巡察使、按察使、采访使等，均由中央直接任命，多为京官兼任（如御史中丞、尚书省官员）。十道的机构设置较为精简，以“巡察使司”为核心，下设判官（负责文书起草与案件审理）、支使（负责财政与物资管理）、推官（负责监察与弹劾）等属官。
十道巡察使司作为中央派出机构，承担着传达政令与收集信息的职责。同时，还承担着民生保障、安抚流民、维护社会稳定等职责。
十道的管理，是中国古代中央集权与地方治理平衡的典范。其核心逻辑是：通过层级调控（道监察—州—县行政），实现中央监察权与地方行政权的分离，既保证中央对地方的控制，又保留地方的自主性。
河南道作为十道之一，不仅是帝国的核心腹地，更是连接北方政治中心与东南经济命脉的战略枢纽。该道因地处黄河以南而得名，辖约30个州，包括洛、郑、滑、虢、陕、汴、许、陈、汝、蔡、徐、颍、亳、宋、泗、濮、曹、宿、海、登、莱、密、青、沂、兖、淄、齐、郓、棣、濠等。河南道的辖境，东到大海，西临关中，南滨淮河，北跨黄河，相当于今山东省、河南省全境，江苏省北部和安徽省北部，囊括了当时全国最富庶的农业区与稠密的人口聚集区。
《唐会要》卷六十八记载，显庆二年（公元657年）六月五日，改洛州为东都州。光宅元年（公元684年）九月五日，武则天改东都州为神都州。因此，神都并非仅指洛阳城，而指的是整个州，当时辖下面23个县：河南、洛阳、偃师、巩、缑氏、嵩阳、阳城、陆浑、寿安、新安、福昌、渑池、长水、永宁、密、大基、伊阙、河阳、泗水、温、河阴、济源、王屋。
垂拱四年（公元688年），分河南县、洛阳县置永昌县。永昌元年（公元689年），改河南县为合宫县。
载初元年（公元689年），在洛州设立了武临县（今登封颍阳镇）。天授二年（公元691年），改荥阳县为武泰县，划归洛州。天授三年（公元692年），在洛州置来庭县。万岁登封元年(公元696年)，改阳城为告成，改嵩阳为登封。长安四年（公元704年），在寿安南部，即今宜阳南部，分置兴泰县。至此，神都辖27个县。
神都州的州廨在合宫县宣范坊，占半个坊，该坊位于定鼎门东第三大街从南向北数第四坊。
神都州，实际主持日常政务的是长史和司马。属官有司录参军、录事、功仓户兵法士等六曹参军事、府史、参军事等人。
贰 神都的四个附郭县
附郭县，又称倚郭县，是中国古代县级行政单位的特殊形态，其核心特征是：治所重叠，县级治所与上级政区（如郡、府、州）的治所同设于一座城市内，无独立的县城；地域关联，县境通常环绕或包含上级政区的治所城市，负责管理都城及周边地区；层级依附，作为“附郭”，其行政地位高于普通县，需配合上级政区（如府、郡）管理都城事务。
对于都城而言，附郭县的特殊性进一步强化：三重身份，既是县级治所，也是国都的所在地，同时可能是更高层级政区（如郡、府、州）的治所；功能叠加，需承担都城的民政、税收、治安、物资供应等基础行政职能，是都城运转的“底层支撑”；象征意义，治所与国都同设，体现皇权的集中与行政层级的有序，是都城作为“政治中心”的重要载体。
对于规模大、人口多的都城，附郭县可以有多个，如双附郭县、三附郭县。只有武周神都洛阳，有四个附郭县。武周开国时，神都有洛阳、合宫、永昌三县。
洛阳县廨在毓德坊，在洛河之北、东城之东，第五南北街从北向南第二坊。合宫县廨在宽政坊，在定鼎门街西，从南向北第二坊。永昌县廨在道德坊，位于定鼎门东第四大街，从南向北第七坊，北临洛河。
天授三年（公元692年），析洛阳县、永昌县之地置来庭县，以领四方蕃客。县廨在从善坊，位于长夏门之东第四街，从南向北第六坊。
神都附郭县及神都州所管诸县，谓之畿县。每县的主官为县令，下设县丞、主簿、县尉等。武则天对附郭县官员的任用很重视，例如在来庭官员的人选上就是如此。
《唐会要》卷七十云：“来庭县，天授三年置，以陆宝绩为县令。”陆宝绩是北魏鲜卑贵族后裔，而来庭县多为四方蕃客，由其担任县令，从民族管理角度说是比较合适的。
千唐志斋藏“大周故朝请大夫行鼎州三原县令卢行毅墓志”，周大足元年(公元701年)八月二十日葬，撰写者是“来庭县尉苏颋”。苏颋弱冠敏悟，进士及第，是著名文士。他撰写墓志时是31岁。在担任来庭县尉之前，他担任过乌程尉。武则天临朝称制后，举贤良方正异等，担任左司御率胄曹参军。来庭县建立后，任该县县尉。
叁 神都的坊市与乡里
神都的四个附郭县，负责神都的城乡管理，在城内设坊市，在城外设乡里。
洛河南岸设81坊与2市（西市、南市），北岸设28坊与1市（北市），总计109坊3市，形成“坊市纵横、如棋布局”的规整格局。天授三年后，大体而言，洛阳县主要辖洛河北岸的坊市；合宫县主要辖洛河南岸西部区域的坊和西市；永昌县主要辖洛河南岸西部区域的坊；来庭县主要辖洛河南岸东部区域的坊和南市。
但是，这是个理论上之推测，因为四个附郭县的首县是合宫县，它管辖的范围地域还包括宫城、皇城、东城、神都苑及相邻之坊。比如，“大周王敏墓志”，说他长安四年（公元704年）八月六日“薨于合宫县立德坊之私第”。此坊在洛河北岸，位于宣仁门外（今洛阳老城区东大街以南、南大街以东区域）。这个坊的南部，在大足元年（公元701年），开凿了新潭，这是神都漕运系统的核心枢纽。为了这个宏大工程，可能进行了区划调整，新潭及相邻区域划归了合宫县。
根据文献记载，每个坊都为正方形，“每坊东西南北各广三百步”（约442.5米），但考古发现实际尺寸与之存在差异，根据考古勘探数据，其东西向宽度为470米到520米，南北向长度为480米到530米，因此每个坊的面积在23万至27万平方米之间（合230亩到270亩）。 此外，沿洛河的里坊可能因地形限制呈现半坊或长方形布局，面积会略小。
每个坊都有坊墙，四面各设一门。每坊设坊正，掌管坊门钥匙和治安，负责管理坊内居民的出入和日常事务。坊门每日晨启暮闭，关闭后禁止随意出入，违者受罚。遇大雨时关闭坊门，防止雨水涌入坊内，保护居民安全。坊门常贴告示，用于发布政令或寻人启事等。
每个市也都有坊墙和四门，市的管理与坊不同。三个市均隶属于中央官署?太府寺?（负责财政和市场管理），并设有专门的市令、市丞等官员负责日常运营。对交易时间、摊位分配进行严格规定?。但是，三个市周边都有坊，很多商户也居住在周边各坊，附郭县对其户籍、交通、治安等也有辅助管理职能。
在神都城外，有众多的居民，他们分属四个附郭县管理。在这里，建立了“五家为保、百户为里、五里为乡”的乡里制度。但是，在实际执行中，实行的以是乡、村、里、保层级结构基层自治，分别设乡正、村正、里正、保正?。其中，村是乡里制度的核心，每个村辖若干里。
武周时期洛阳郊区有多个乡村。郭玉堂《洛阳出土石刻时地记》记载的重要乡村，例如，平乐乡杜郭村（今孟津朝阳南石山村）、永昌县伊水乡等。
乡里制度的核心在于户籍登记与赋役征收。武周政权通过“给复三年”（免除三年赋税）等政策，鼓励农民向神都迁徙，以缓解京兆府（原雍州）等地‘土狭人稠’的压力。同时，乡里组织负责处理流民安置、治安维护等事务，如“限百日内首尽”的流民登记制度，既保障了社会秩序，又促进了人口流动?。