杨维太 蒋智勇
【案情】
有志愿者向某区检察院反映，辖区一处污水口违规排污，严重影响周边居民生活。检察机关依法对区生态环境和水务局、属地街道办事处行政公益诉讼立案并制发检察建议，督促二者协同开展污染溯源与环境整治。检察建议回复期满，两单位回函称已采取巡查排查、污水调排等整改措施。检察机关开展“回头看”发现，调排设施因管养维护缺位，污水仍持续排入外环境，水体氨氮超标达重度黑臭标准，社会公共利益持续遭受损害，本案符合提起行政公益诉讼条件。
【评析】
关于本案提起环境行政公益诉讼适格主体，主要有以下两种意见：
第一种意见认为，区生态环境和水务局未依法履行行政主管部门行业监督管理职责，是本案的适格被告。第二种意见认为，属地街道办事处未依法履行日常巡查养护管理职责，是本案的适格被告。
笔者支持第二种意见，理由如下：
检察机关在办理行政公益诉讼案件时，应当按照职权法定、权责一致原则，依法查明行政机关的法定职责、职责范围和依据。对于存在多个行政机关对同一公益损害负有监管职责的，需要厘清监管主、次职责和履职顺序、步骤等，从最有利于解决公益损害问题、最大化保护公益角度出发确定被监督对象。
根据《江苏省河道管理条例》的相关规定，区生态环境和水务局与属地街道办事处虽均负有河道管理职责，但二者的职责定位存在明显差异：区生态环境和水务局侧重于行业监管和执法监督，属于宏观层面的监督管理；属地街道办事处则侧重于日常巡查和具体养护，属于微观层面的直接管理。这种“条块结合”的监管体制设计，要求检察机关在办理行政公益诉讼案件中精准区分不同主体的职责边界。
检察机关办理环境行政公益诉讼起诉案件时，应当侧重审查行政机关是否依法履行法定职责，紧扣负有环境监管法定义务的行政机关未依法履职、致使环境公益受损这一核心问题，以充分体现办案的精准性、规范性和可诉性。行政机关行使权力必须遵循法定程序，已在法定范围内履职尽责的，不应当列为行政公益诉讼被告。
本案中，区生态环境和水务局在收到检察建议后，依法履行了行业主管部门监管职责，督促属地街道办事处建设调排设施，并对整改情况进行了跟踪监督。从履职过程来看，区生态环境和水务局已在其职责范围内采取了相应措施，尽到了监管义务。对于调排设施建成后的日常管理养护，法律法规并未规定由区生态环境和水务局承担直接责任，该设施的运行维护属于属地街道办事处日常管理职责范畴。
属地街道办事处在收到检察建议后，建设了案涉调排设施，但未将自建自管的排污口调排设施纳入市政管网统一管理，也未建立日常巡查养护管理机制，导致该调排设施因维护管养不到位而停运，污水持续直排进入外环境，造成社会公共利益持续受损。因此，属地街道办事处未履行日常巡查、维修养护和环境整治等法定职责，是造成公益损害持续存在的直接原因。
在行政机关监督管理职责相互交叉的情况下，特别是属地街道办事处职责与县级政府职能部门职责相互交叉时，从履职的可能性出发，应当优先选择具有直接履职手段和措施的行政机关作为监督对象，以推动问题更快更好解决。
本案中，区生态环境和水务局的监管职责主要体现在督促和指导层面，其已通过督促街道建设调排设施的方式履行了监管义务。而调排设施停运的直接原因是属地街道办事处日常维护管养不到位，解决这一问题的关键在于督促街道切实履行日常巡查养护职责。选择属地街道办事处作为被告，不仅符合“谁建设、谁管理、谁负责”的基本逻辑，也能够通过诉讼直接督促其建立长效管护机制，从源头上解决问题。相比之下，若将区生态环境和水务局列为被告，即使法院判决其继续履行监管职责，其所能采取的措施仍以督促街道整改为主，难以直接解决设施维护管养不到位的根本问题。因此，从最有利于保护社会公益、有效推动问题解决的角度出发，应当将属地街道办事处确定为本案的适格被告。