行刑双向衔接规范化建设的基层探索

完善行刑双向衔接是统筹行政执法与刑事司法、推进法治政府和轻罪治理现代化的重要制度举措。行刑双向衔接包含行政转刑事的正向衔接与刑事出罪后转回行政追责的反向衔接，旨在根治“以罚代刑”“不刑不罚”两类执法司法顽疾。修订后的《中华人民共和国行政处罚法》正式确立双向移送规则，最高人民检察院先后出台系列工作指引，但基层实践长期面临规范化难题：一是实体标准碎片化。各行业领域入罪、出罪量化标准分散，不同行政机关裁量尺度差异较大。二是部门协同机制虚化。联席会议、会商研讨多流于形式，缺少政府层面统筹。三是证据转化规则模糊。行政执法取证程序、证据保存、卷宗移交缺少统一规范，行政证据在刑事程序采信、刑事证据反向移交行政机关均存在障碍。四是信息孤岛长期存在。行政执法台账、刑事立案数据、不起诉案件信息分属不同系统，依靠人工排查线索，监督覆盖面窄。

丹阳市是江苏省行刑双向衔接规范化建设全国试点县域，丹阳市检察院立足基层执法司法现实痛点，打造“行刑·检立方”特色工作品牌，探索构建政府统筹、多方联动、内外双闭环、数据赋能的全链条标准化运行体系，覆盖正向移送、反向追责全流程，初步探索适配县域治理的基层检察环节实践范式。

一是外部统筹融合化。首先，丹阳市政府牵头印发全市行刑双向衔接规范化试点实施细则，在全国试点要求的人社、生态环境、农业农村、卫生健康、市场监管5个行政执法领域外，新增应急管理、税务、自然资源和规划、住建、文广旅5个行政执法领域作为丹阳层面试点，实现十大重点执法领域全覆盖。丹阳市检察院针对污染环境、拒不支付劳动报酬、非法捕捞等高频涉刑罪名，单独编制分领域行刑衔接办案指引，包含双向衔接流程导图、移送程序、取证要点、法律依据、常见问题（分歧焦点、负面清单等），消除不同行政机关、不同办案人员裁量尺度不一问题。其次，牵头建立“三方融合监督”机制。推动党委政法委执法监督、行政执法监督与检察监督贯通协作，政法委发挥统筹协调职能，每年组织行刑衔接专项督查；司法局依托常态化行政执法案卷评查，前置筛查应当移送刑事而仅作行政处罚的线索；检察院承担核心法律监督职责，聚焦立案监督、不起诉反向追责两大核心业务。再次，和行政执法机关常态化协作机制标准化落地。多部门固定案件移送时限、卷宗材料清单、疑难案件会商流程、处置结果反馈期限四项核心程序规范；同时推行“检察官+技术专家”联动制度，提前介入重大复杂行政违法案件，从前端减少以罚代刑隐患。

二是内部衔接扁平化。首先，正向衔接由刑事检察部门主导，负责监督行政机关移送犯罪线索，监督公安机关立案、纠正违规撤案；对于所有不起诉案件，刑事检察部门办结后必须全案移送行政检察部门开展独立二次审查。其次，行政检察部门接收不起诉卷宗后，严格落实“六必审”强制审查流程，即需从违法行为人主观过错、违法性质、过罚相当、追究时效、前科劣迹、监督必要性六个方面逐一进行审查，确保监督精准性及全面性。所有审查要点逐项书面记录、归入案件卷宗，实现审查流程标准化、留痕化。再次，率先设计制式《行刑反向衔接案件审查告知书》。在不起诉宣告环节同步向当事人送达，书面清晰释明三项核心内容：一是检察机关不起诉仅免除刑事责任，不代表行政违法责任消灭；二是后续行政机关开展调查、处罚的法定流程；三是当事人配合调查、接受处罚的法定义务。

三是数字赋能集约化。依托江苏省检察大数据监督底座，丹阳市检察院自主研发双向衔接碰撞比对分析软件，以数字化手段夯实规范化运行基础：一是跨部门执法数据归集，对接环保、市场监管、人社等部门执法数据库，支持批量上传PDF文书，抓取行政处罚决定书、不起诉决定书核心要素；二是设置智能线索预警模型，依据各领域入罪金额、违法情节阈值，自动识别“大额行政处罚未移送刑事”“不起诉案件未启动行政追责”两类核心风险线索；三是案件流程线上全程流转，案件移送材料、反馈文书线上传输存储，系统自动生成标准化行刑衔接工作台账，减少人工登记疏漏。

试点以来虽然取得初步成效，但跨部门监督仍然缺少刚性考核约束，监督威慑力不足；现有大数据平台仅覆盖丹阳本地行政机关，跨区县线索流转通道不畅；反向衔接工作侧重作出行政处罚，同步配套释法说理、生态修复、公益服务、行业警示教育的标准化流程缺失。后续，丹阳市检察院将以案件为样本，结合实践经验，打造“实体有标尺、程序有模板、协同有机制、数字有平台、监督有刚性”的县域检察环节规范化行刑双向衔接体系。