规范性文件备案审查制度是具有中国特色的宪法监督制度，根植于人民代表大会制度的宪制框架，其遵循“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作原则，在维护国家法治统一、保障公民基本权利、实现依法治国方面发挥着不可或缺的作用。2023年《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》的颁布实施，标志着我国备案审查制度进入了更加完善的阶段，但实践中仍面临审查范围覆盖不全、审查标准不明确、基层审查能力不足等问题，需有针对性地加以解决完善。
备案审查制度运行的现实困境
审查范围覆盖不全与识别标准不一。当前规范性文件备案审查的范围主要限于法律、行政法规、地方性法规和规章，只有个别省份将范围扩展到各级政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的各类文件。乡镇街道等基层规范性文件备案审查工作起步晚、基础弱，存在大量应报未报现象。党政联合发文以及司法机关发布的文件大多未被系统纳入审查范围，这在一定程度上造成了监督盲区，司法实践对于党政联合发文性质的判断也存在明显分歧。
审查标准不明确与裁判尺度有差异。宪法、地方组织法、立法法等法律均未对规范性文件审查标准作出统一明确规定，导致审查工作缺乏可操作性。在备案审查实践中，适当性审查标准难以把握。基层备案审查工作多聚焦于合法性审查，对合理性、适当性等标准的运用较为有限。
程序规则不健全与权利保障不足。目前缺乏统一的备案审查程序规范，各地审查程序存在较大差异，从受理、审查、论证到作出结论的各个环节都缺乏明确的时限和要求。审查结论的效力和执行力不足也是实践中的突出问题。审查机关发现规范性文件存在问题后，大多通过沟通、协商等柔性方式督促制定机关自行纠正，缺乏刚性制约手段。当规范性文件违法设定义务、减损权利时，公民通过备案审查获得救济的渠道并不畅通，备案审查制度的权利救济功能未能充分发挥。
备案审查制度困境的成因分析
制度设计自身存在局限性。我国规范性文件监督体系由多个子系统构成，包括人大备案审查、行政系统内部审查、司法附带审查等，这些子系统之间缺乏有效的衔接机制，难以形成监督合力。不同法律文件对规范性文件的定义存在差异，导致实践中识别标准不一，对规范性文件的识别和范围划定存在困难，特别是对于党政联合发文等特殊形式的文件，往往因定性困难而被排除在审查范围之外。
资源配置与机制建设不足。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，需要专门的审查机构和高素质的专业人员。然而，实践中许多地方人大常委会没有设立专门的备案审查机构，现有人员往往身兼数职，难以满足高强度、专业化的审查需求。在乡镇街道层面，这一问题更为突出，备案审查人员几乎都是兼职的，缺乏稳定的专业队伍。
思想认识与制度认同有差异。对备案审查工作重要性认识不足是问题产生的重要思想根源。一些制定机关对备案审查工作的意义认识不够，视为“走形式”，甚至担心报备多了会“自找麻烦”，主动性不强。
完善备案审查制度的路径选择
首先，应完善备案审查法律法规体系。建议适时制定法律法规，统一规范备案审查的范围、程序、标准和处理机制。各省级人大常委会应加快制定或修订备案审查条例，充实乡镇街道备案审查相关内容，明确“乡镇人民代表大会有权撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令”，规定乡镇人大主席团和街道人大工委履行备案审查工作职责的具体程序和要求。
其次，应细化备案审查标准。基于规范性文件的类型和特点，建立差异化的审查标准体系，其中合法性审查应重点关注：制定主体是否适格、制定程序是否合法、内容是否与上位法相抵触、是否超越法定权限等。适当性审查应引入比例原则、公平原则、信赖保护原则等，考量文件内容是否合理、公正、适度。政治性审查应确保规范性文件符合党中央的决策部署和国家重大方针政策。
再次，应明确规范性文件的识别标准。建议通过立法或司法解释等形式，进一步明确规范性文件的概念和识别标准，特别是对党政联合发文等特殊形式的文件，应制定明确的识别规则。可考虑采用“实质重于形式”的标准，只要文件涉及公民、法人或其他组织的权利义务，具有普遍约束力并可反复适用，不论其形式如何，都应纳入备案审查范围。同时，应以排除法的形式明确不属于规范性文件的范围，减少识别争议。
最后，应强化机构建设、提升专业能力。推动在各级人大常委会设立专门的备案审查工作机构，配备具有法律背景和专业能力的专职人员。在乡镇街道层面，应落实人员保障，在梳理现有人员情况的基础上，适当调整法律专业和法务工作经验人员的职责。同时，可探索建立备案审查人才库，吸纳法学专家、律师等专业人士参与审查工作，提升审查工作的专业性和权威性。此外，建议将规范性文件备案审查工作纳入相关机关的依法行政或工作绩效考核，强化责任意识。对于应报未报、拒不配合审查或拒不纠正问题的制定机关，应依法追究相关责任人的责任。