以综合治理类司法建议助力社会治理

随着社会治理迈向深化与法治政府建设持续推进，司法建议作为人民法院参与社会治理的重要载体，其现实意义愈发凸显。然而当前司法建议工作存在“供需失衡”：治理实践迫切需要其发挥预警、纠偏与协同功能，但实际效能仍受制度供给不足、约束力有限等因素制约。针对该困境，笔者认为应推动“一张一弛”的系统优化：一方面以“张”固本，通过明确职能、规范程序、强化约束来增强权威性，恪守法治底线；另一方面以“弛”增效，借助健全协同机制、提升建议针对性、完善反馈评估，增强制度回应性与实效性。由此构建既坚守法治原则，又精准契合治理需求的司法建议机制，为法治型社会治理提供有效制度支撑。

一、确立司法建议法治功能，优化社会治理实践效能

法治性社会治理模式以规则之治为核心，以程序正义为保障，通过多元主体协同实现秩序与活力的平衡。其本质特征体现为三重维度：规则之治的主导性，强调法律权威和行政权力依法运行；治理主体的协同性，构建司法、行政与社会组织等多元共治格局；治理过程的预防性，推动从事后处置转向源头治理。在此模式下，司法建议的嵌入具有理论与实践必然性。传统行政诉讼囿于个案裁判，难以全面监督行政系统性问题，司法建议则能针对“与案件相关但不宜直接判决的问题”提出改进方案，形成柔性矫正机制。例如，法院在规范性文件审查中，虽不能直接撤销规章，但可通过司法建议提示制定机关修正违法条款，实现非对抗性监督。司法建议还以“裁判引导型”与“纠纷预防型”等形态，将司法判断转化为行政改进方案，推动制度优化。其实践路径体现为：在法治维度维护法制统一，在治理维度实现“个案裁判→制度改良”的升级，在司法功能维度推动法院从裁决者转型为规则供给者。

司法建议制度本质上是司法理性与行政理性融合的治理创新，具有“法治校准器”与“治理黏合剂”双重功能。它既弥补了司法裁判的治理局限，又为行政过程注入法治基因，推动司法权向秩序建构者转型。该制度的良性发展需把握“张弛之道”：一方面强化程序规范与效力，确立其权威性；另一方面拓展协同网络，增强治理适应性，使之成为刚柔并济的治理工具。

二、强化效力保障与程序规范，构建刚性约束机制

司法建议制度在实践中面临的核心困境在于其约束力的结构性缺失，当前司法建议的效力主要依赖接收单位的自觉配合，缺乏刚性法律保障，导致实践中常常陷入“有去无回、有问无答”的尴尬境地。程序规范的缺失同样制约着司法建议的效能发挥，从司法建议的发起事由、调研论证到审核送达，缺乏统一规范的标准化流程，使得司法建议质量高度依赖承办法官的个人素养，呈现出较大的不确定性和差异性。

构建司法建议的刚性约束机制，首先需要通过立法或司法解释明确司法建议的法律地位和效力层级，建议在人民法院组织法修订中增设专门条款，确立司法建议作为人民法院法定职责的地位，同时明确规定接收单位的答复义务和时限要求。其次需要建立标准化的司法建议工作规程，涵盖立项标准、调研要求、内容规范等各个环节，确保司法建议工作的规范性和专业性。此外，必须建立健全司法建议的跟踪反馈和效果评估机制，建立司法建议信息管理平台，实现从制发、反馈到评估的全流程数字化管理，对于重大复杂的司法建议，应当建立联合督查机制，由法院会同相关部门共同推进落实。最后，需要将司法建议工作纳入科学的考核评价体系，改变过去单纯追求数量的考核方式，更加注重司法建议的质量和实际效果，通过考核指标的科学设置推动司法建议工作从“求量”向“提质”转变，切实提升司法建议的制度权威和实施效果。

三、提升内容质量与输出精准度，推动场景化分层治理

司法建议内容质量的参差不齐是制约其效能发挥的内在因素，当前部分司法建议存在内容空泛、针对性不强、可操作性不足等问题，主要表现为对法律条文的简单复述、对问题的浅层分析以及对建议的笼统表述，这种现象的产生既与法官的工作负荷有关，也与司法建议缺乏明确的质量标准密切相关。司法建议功能的异化现象也值得关注，在实践层面，部分司法建议偏离了其制度设计的初衷，从治理协同的工具演变为风险规避的手段，这种功能异化不仅造成了司法资源的浪费，也削弱了司法建议的制度公信力。

提升司法建议内容质量的关键在于建立科学的分层治理体系，根据接收对象的不同特点采取差异化的输出策略：对于政府部门，司法建议应当注重系统性和前瞻性，通过深入的类案分析提出具有建设性的治理改进方案，建议建立“年度司法建议白皮书”制度；对于企业和其他经营主体，司法建议应当突出实用性和指导性，结合特定行业的特点和需求提供具有针对性的合规指导；在民生保障领域，司法建议应当体现参与性和协同性，通过听证会等形式广泛听取意见，确保司法建议既符合法律规定又贴近民生实际。同时，司法建议的内容创新还需要专业支撑体系的保障，建议建立司法建议专家咨询机制，吸纳各领域专家学者参与重大司法建议的论证，加强对法官的复合能力培训，并充分利用司法大数据资源，通过对案件信息的深度挖掘精准识别系统性问题，为司法建议提供扎实的实证基础，通过多措并举全面提升司法建议的内容质量和治理效能。