行政非诉案件申请执行期限相关问题浅析

行政非诉执行是我国行政诉讼法规定的一项重要法律制度，它是实现行政管理职能的重要途径和保障。启动行政非诉执行，首先涉及到申请执行期限。行政非诉案件申请执行期限（以下简称申请执行期限），是指没有行政强制执行权的行政机关，依法向人民法院申请强制执行其作出行政行为的时间要求。申请执行期限制度不仅要对行政机关依法向人民法院申请强制执行的时限作出规定，而且还涉及行政行为超过申请执行期限后的执行力问题，即对逾期申请执行的行政行为执行力的有无作出司法判断或规范。因此，申请执行期限制度绝非一个简单的技术性规定，而是涉及法的安定性、公共利益与公民权利保护的一项重要法律制度。

2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，“没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。”根据该规定，行政非诉执行的期限为三个月，但并未明确该期限是否可变更,亦未明确逾期申请强制执行的法律后果。2018年2月《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定，“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”可见该司法解释更是对“三个月”期限作了明确的“突破”，即当具备正当事由时可对该申请执行期间予以延长。

笔者认为，构建行政执行时效制度是摆脱申请执行期限困境问题的根本举措。因此，有必要区分申请期限与行政执行时效，并建立行政执行的时效制度。为督促行政机关尽快履职，以提高行政效率，宜将现行申请法院强制执行的期限视作行政机关的法定履职期限，严格区分执行时效期间和申请法院强制执行的期限。确定区别于申请期限的执行时效制度是必要的，但也应是审慎的，须由立法机关明确规定。行政行为内容的实现应当在一定期限内完成，否则将严重阻滞行政效率的提高，损害政府威信和法律权威，使行政法律关系长期处于不稳定状态。

申请执行期限并不能等同于执行时效。执行时效不仅包含了申请执行期限，也包括触发时效的法律事实和相应的法律后果。行政非诉执行申请期限宜被解释为行政机关的申请执行的法定履职期限，而非执行时效。人民法院针对超过申请期限的执行申请，应受理并向有关部门出具司法建议。在司法实务中，因为法律未明确行政机关违反期限规定的法律责任，以致这类期限的规定对行政主体形同虚设。可以借鉴行政强制法中关于法律责任的规定，明确行政机关逾期申请强制执行又无正当理由的，对行政机关主要负责人或直接责任人依法予以处分，甚至可以将违反申请期限规定的情况与行政机关的内部考核挂钩，以敦促行政机关尽快履职。同时，应由法律来规定行政执行时效，行政行为经过该时效期间后，其执行力将归于消灭，法院应裁定不准予执行，且行政机关不得通过其他方式实现已过执行时效的行政行为之内容。作出此种安排的目的，是为了有效解决实践中申请期限经过后，行政行为执行力实现的乱象，避免出现架空行政非诉强制执行制度的情况。

公共利益、行政效率与法安定性是行政非诉执行申请期限设置的价值追求，但是三者之间的实现需要兼顾和平衡。过分强调行政效率，设置过短的申请期限，无疑不利于公共利益的保护。设置过长的执行时效，无异于变相鼓励行政机关的怠惰，有损行政效率和法律权威，其实质是对被执行人利益的过度保护。设置过长的申请期限，则行政行为的内容一直处于悬而未决的状态，会极大地影响行政效率。设置较短的执行时效期间，虽有利于敦促行政机关尽快履职，但是时效一旦经过，行政决定的内容将无法实现，可能损害行政决定所欲保护的公共利益。为了消解这些利益之间的紧张关系，立法机关有必要在一般执行时效之外，规定特别的执行时效。至于这里的一般执行时效是否应等同于目前的申请法院强制执行的期限，则需要立法机关来决断。

最高人民法院关于行政诉讼法的解释第一百五十六条之规定，虽参照行政相对人因为特殊情况不能提起诉讼的情形，规定了适用申请期限的例外情况，但对“正当理由”的判断，只关注行政机关逾期申请的行为本身是否具有正当性，不涉及对尚待执行的行政决定重要性的评价。对超过申请期限的行政决定不加区分，一概裁定不受理执行申请，导致行政机关难以通过法定途径实现行政决定的内容，不具有合理性。甚至可考虑在已经确定统一的执行时效的前提下，允许某些例外情形的存在，以便更好地兼顾多元公共利益、受害人利益与被执行人权益。同时法律应明确规定一般执行时效以及适用特殊执行时效的情形。