审计整改是指被审计单位根据审计查出的问题和提出的建议进行纠正、改进、追责和完善治理体系和相关制度的行为。作为审计监督的最终环节,审计整改本身并非一项独立的权力,而是审计监督权力链条中不可或缺的关键环节和重要方面,是审计监督权实施所要求的必然结果和最终落脚点,也是审计监督有效性和权威性的最终体现。
作为检验、评价审计结果运用的试金石,审计整改发挥着独特的治理效能。当前,各级审计机关都在深入开展审计整改长效机制建设,但各地出台的审计整改措施纷繁复杂、莫衷一是,亟待通过有效举措统一制度标准,规范整改行为,提高整改质效,进而提升审计监督的治理能力。
审计监督离不开法治保障,审计整改长效机制建设需要运用法治思维为其开辟道路。在审计法治话语体系中,毋宁说,法治思维是审计整改长效机制建设的底线逻辑。以法治思维推进审计整改长效机制建设,需要廓清审计整改的监督属性,厘清审计整改的主体、客体、对象、内容、程序等方面核心要素。
众所周知,我国国家审计具有鲜明的法律属性和政治属性。因而,作为审计监督权力运行的有机组成部分,审计整改兼具法律与政治双重监督属性。在最为宽泛的意义上,审计整改既是审计机关行使的行政监督权的落实,又是审计委员会行使的政治监督权的落实。对审计整改监督属性的全面把握,有助于我们更为精准地把握审计整改责任这一概念内涵,明确其中的法律责任与政治责任的双重意涵。
在主体方面,审计整改主体可以划分为监督主体和责任主体。审计整改的监督主体是审计机关,审计整改的责任主体是被审计单位。廓清整改监督主体和责任主体的意义在于,具体实施审计监督的审计组是受审计机关指令承担审计项目的办事机构,其本身并非监督主体;而责任主体是指审计监督的行政相对人,亦即被审计机构、部门或单位的整体而非其内部的某一组成部分。
在客体方面,审计整改客体就是审计监督客体,即审计监督所指向的受审计法律规范体系保护的特定社会关系。毋庸置疑,基于审计监督从经济利益关系介入的独特视角,审计整改客体首先是指经济关系。然而,审计整改尽管是由经济关系的合法性、正当性视角切入,经济关系却并非审计整改客体的全部。毋宁说,审计整改客体的基础是经济关系,但建立在经济关系基础上的政治关系、文化关系和社会关系也是审计整改客体。廓清审计整改客体有助于我们对审计整改所涉及的制度问题做出针对性完善,当前最为重要的是立足于以人民为中心的价值理念切实维护保障审计整改客体。
在对象方面,审计整改对象是指审计整改行为直接作用的对象,主要包括物、人、组织、制度等客观存在的现象。在审计监督全覆盖视野中,审计整改对象中的“物”主要是指公共资金、国有资产与国有资源、领导干部履行经济责任中的财政收支、财务收支以及相关经济活动状况与管理行为。审计整改对象中的“人”是指对审计发现问题负有责任的具体个人,以及推动整改的执行者,一般可分为直接责任人、主管负责人、单位主要负责人。审计整改对象中的“组织”,主要是指被审计单位本身,但根据整改问题的关联性,它还可能扩展到负有管理、监督或协作责任的相关单位。审计整改对象中的“制度”既包括被审计单位的内部治理制度,也包括经由审计监督发现问题而需要优化完善的国家政策与法律规范。
在内容方面,审计整改内容是指经由审计监督发现问题的全部内容。依据问题本身的性质,审计整改内容可分为具体整改内容和抽象整改内容。具体整改内容是指依据审计制度规范体系经由审计组进行审计监督后发现的与“真实、合法和效益”有关的问题,抽象整改内容是指具体整改内容所指向的制度完善、体制机制优化问题。如果说传统的审计整改重在具体整改内容的整改,那么,当下的审计整改则更为强调整改内容的全面性、科学性,坚持具体整改内容与抽象整改内容、治标与治本双管齐下。
在程序方面,审计整改程序是指围绕审计监督权力发挥和审计整改责任承担而设计的一整套流程,其核心在于通过审计整改对象的框定和审计整改内容的落实来实现对审计整改客体的全面维护和保障。审计整改程序的关键在于形成制度闭环,一般应包括审计整改方案编制、审计整改计划实施、审计整改报告撰写、审计整改效果评估、审计整改责任追究等制度内容。在此,要充分发挥各级审计委员会作为“决策议事协调机构”的作用,建立多主体协同监督整改机制,形成审计整改监督合力,提升审计监督效能。