处罚权上提后行政公益诉讼 监督对象的确定

近年来，为了加强行政执法权的统一集中行使，一些城区的区级行政机关的行政处罚权上提，如文化市场、医疗卫生、农业等，均由市级行政机关统一行使行政处罚权。

针对上述情况，区检察院如何确定监督对象，涉及到行政公益诉讼“可诉性”中“适格诉讼主体”要素的精准把握。如根据《中华人民共和国渔业管理法》第六条和第四十八条的规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。若区级渔业领域的处罚权由市级农业农村局行使，那么区级农业农村局能否作为行政公益诉讼的监督对象？实践中，这一问题存在争议。有的观点认为，区级农业农村局没有行政处罚权，不能以自己的名义对外进行行政处罚，当然不能作为行政公益诉讼的监督对象。

笔者认为，区级农业农村局可以作为行政公益诉讼的监督对象。首先行政公益诉讼的核心目的是督促行政机关履职，采取有效手段修复受侵害的公益，而不是仅针对行政机关的行政处罚或者督促行政机关必须作出行政处罚。其次，行政诉讼法第二十五条的规定引用“监督管理职责”，其内涵非常丰富，既可以用于确定行政机关的职权、职责，还可以用于概括行政机关的各类管理手段和措施等，还包括日常监督检查等。最后，行政机关的监督管理职责，不仅包括行政处罚等强制性手段，还包括行政治理、行政服务等职责，对于损害公益的行为，行政机关在一定条件下是可以而且需要运用财政资金或自行提供人力去制止、弥补公益损害的结果。

因此，对于区检察院履职中发现辖区内某领域存在较为普遍的行政相对人违法行为的，即使该领域的区级行政职能部门没有处罚权，但仍可以对其进行行政公益诉讼监督，督促其依法履行监督管理职责。针对轻微的违法行为，区级农业农村局以现场责令整改为履职终局，涉及可能需要采取行政处罚手段的，县区级行政机关初查后依法移送上级机关处理，形成上下一体联动履职的执法模式。该监督路径解决了“看得见的管不着，管得着的看不见”现实执法问题。