监察法修改背景下“监察全覆盖”的内涵阐释

监察全覆盖是我国监察体制改革的出发点和落脚点。《中华人民共和国监察法》即明确了“实现国家监察全面覆盖”的立法目的。根据“监察全覆盖”的价值目标，本次修法对监察法多处条文进行了完善。这既是对纪检监察工作法治化建设的有力保障，又在一定程度上丰富了“监察全覆盖”的基本内涵。因此，本文立足于监察法的修改动向，从监察主体全覆盖、监察措施全覆盖以及权利保障全覆盖三个层面对“监察全覆盖”的内涵进行阐释。

其一，监察主体全覆盖。监察主体是国家监察权运行的核心支柱，是承担监察职责的组织载体。2018年监察体制改革改变了此前多元的监察体制，建立了集中、高效、权威统一的监察机关，解决了多头监察、资源分散、力量薄弱的体制缺陷。但在纵向监督层面，针对垂管单位，2018年监察法仅赋予了国家监察委员会向本级单位派驻或派出监察机构、监察专员的权限。垂管系统单位的公职人员队伍庞大、单位层级复杂，仅依靠国家监委向中央一级单位派驻的监察机构难以实现监察监督的有效全面覆盖。除此之外，中管企业、国资委下属的委管企业以及教育部等中央单位直属的高等院校也同样存在派驻监督运行不畅的问题，不利于监察全覆盖效能的实现。为疏解上述困境，本次监察法修改为“赋予国家监委驻中管企业、国务院国资委、教育部等中央一级单位的派驻机构以再派出的权力”，推动了监察权运行主体的全覆盖，为“监察全覆盖”提供了全新内涵。

其二，监察措施全覆盖。监察措施是纪检监察机关实现反腐败效能的有力抓手。2018年监察法用“留置”措施取代了“两规”，这是反腐败工作迈入法治化进程的制度体现，对反腐败工作实践发挥了重要作用。随着反腐败形势的发展变化以及纪检监察工作的深度开展，单一的强制措施难以满足纪检监察机关执纪执法工作的现实需要。因此，本次监察法修改以实践需求为导向，增设了强制到案、责令候查、管护三项监察措施，与留置措施相配合，形成了贯穿于监察办案程序全阶段的，由轻到重、条件有别、首尾相顾的监察强制措施体系。这使得纪检监察机关工作人员可根据案件办理的不同情况、不同阶段以及被调查人的不同身份等，依法在监察措施体系中选择不同类型的监察措施。因此，该项制度设计实质上是“监察全覆盖”的价值目标在监察措施领域的体现，并在该层面丰富了“监察全覆盖”的内涵。

其三，权利保障全覆盖。本次监察法修改，在总则部分新增了“尊重和保障人权”的基本原则，这是监察法治事业建设的重大进步。监察法分则贯彻了人权保障基本原则，对多处条文进行了修改与增补。例如，监察措施中责令候查措施的增加即是为了弥补实践中由于缺乏非羁押性的监管措施，使得办案过程中的相关涉案人员在没有继续留置必要的情况下只能随主案人员一同留置，而对其人身权利过度干预的困境。另外，监察法分则扩大了权利保障的范畴，第四十三条规定“监察机关及其工作人员在履行职责过程中应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营”，将对权利的保障扩大到了企业的生产经营权利。因此，监察法总则对权利保障条款的增加，意味着监察机关应将该原则覆盖到监督、调查、处置职责履行的全过程，这亦是“监察全覆盖”的题中之义。

[作者单位：南京审计大学法学院（纪检监察学院）]