本报特约记者 耿亚中 朱旻
在沭阳县档案馆的恒温恒湿库房中，一本泛黄册页巴掌大小、看起来十分脆弱，静静陈列在展柜中。档案馆工作人员小心翼翼翻开封面：“这就是1943年版《淮海区暂行法规》原件，是《淮海区法规汇编》中最为核心的法规文件。”
记者了解到，《淮海区法规汇编》是1940-1945年中国共产党在苏北淮海抗日民主根据地制定和颁布的地方性法规文件集成。内容涵盖土地、婚姻、刑事、财政、教育、建设、动员等12个领域40余部重要法规。该汇编反映了中国共产党在敌后根据地建设中的法治实践，为新中国初期立法提供了直接经验。
1943年，中国共产党领导的淮海区行政公署在日伪扫荡、经济封锁与民生凋敝的困境中，没有空谈“主义”，而是出台了一系列司法与行政条例。这些条例十分接地气，它们告诉人民群众：我们要建一个什么样的社会，怎样让老百姓活下去、有盼头。法规汇编里的每一条规定，都在回答一个核心问题——在战火中，制度性建设如何成为凝聚人心、战胜敌人的武器？
近日，记者走访了解并查阅相关书籍，试图揭开这部法规汇编背后，根据地立法如何实现“抗战形势、社会需求、人民意愿”的有机统一。
以“抗战优先”为立法导向
翻开法规汇编目录，土地、婚姻、司法、动员等关键词构成了一幅战时治理全景图。其中，军事法规占比较高的比例，且呈现“应急性与长效性结合”的特征。
如1942年，出于抗战需要，种植农作物的田地上有挖许多交通壕的情况，影响粮食生产，还有其他一些问题迫使征收公粮基本无法进行。为了保证抗日部队供给，在经过深入细致调研后，根据地制定了《淮海区救国公粮公草征集条例》。该条例规定“按实际产量累进征收”公粮公草，既保障了军需，又不竭泽而渔；配套的《淮海清查田亩实施纲要》则如精密扫描仪，旨在彻底厘清土地占有状况。若有地主谎报田亩，工作组依据实测数据令其补缴公粮，同时按《减租减息条例》向佃农退还多收租粮。
《淮海清查田亩实施纲要》的主要设计者，时任中共苏北区委副书记、苏北行政公署主任、淮海区高等法院院长李一氓在回忆录中写道：“这样就形成了一个完整的征收公粮原则和详细的规定。它体现了负担合理的要求，从而能够促进农村生产，能够保障部队供给……这种合理性，在以后的两三年执行当中都得到了证明，很少发生征收公粮的纠纷。”
将应急性与长效性效果注入到立法中，可以说不是个例。
1942年《淮海区战时紧急状态条例》规定，“凡破坏交通、散布谣言、资敌通敌者，一律处死刑”，以铁腕打击汉奸特务；《战时村庄自卫公约》则推行“村村有岗哨、户户备铜锣”的联防制度，将群众武装纳入法治化管理。1943年《淮海区抗日自卫队组织条例》，明确自卫队“平时生产、战时参战”的双重职能，规定“队员可免服劳役30天/年”，既保障了兵源，又兼顾了农业生产。
以“民生为本”回应社会需求
淮海根据地位于苏北平原，战前是封建土地所有制的“重灾区”，同时，包办婚姻、买卖婚姻导致“童养媳”“等郎媳”现象普遍，妇女地位低下。这是民生痛点，也是根据地凝聚人心必须破解的难题。
1943年，被誉为“根据地最具革命性法规之一”的《淮海区婚姻条例》颁布出台。条例明确“婚姻自由”“一夫一妻”“禁止童养媳”，但最引人注目的是“离婚后女方可分得土地”的规定。
1944年，淮阴县16岁的童养媳刘兰芝，向区政府起诉要求与“丈夫”王学明（时年11岁）离婚，并请求“分得土地独立生活”。有人认为“童养媳离婚会被唾沫淹死”，也有人担心“妇女独立分地会动摇‘男耕女织’传统”。
审判员依据《淮海区婚姻暂行条例》第四条“禁止包办婚姻，童养媳可自主选择是否结婚”及第十二条“离婚妇女可分得家庭共有财产中的一份”的规定，依法判决：准予离婚，刘兰芝与王学明“婚约无效”；从王家“公田”中划拨1.5亩耕地给刘兰芝，并由村妇救会协助其耕种。
判决后，刘兰芝当年就种出了好收成，还当上了村妇女主任。此案在根据地引起较大轰动，当年全区离婚案件中，大部分为妇女主动提出，且离婚后大多积极参与生产或加入妇救会，成为“半边天”的力量。
除此之外，淮海区行政公署还出台《淮海区垦荒条例》，针对根据地“荒地多、劳力少”的矛盾，条例规定“开垦荒地5年内免交公粮，地主不得收回熟地”，吸引了大量从敌占区逃来的难民垦荒。到1945年，淮海根据地开垦荒地达到12万亩，粮食产量较1940年大幅增长，彻底打破了日伪的“经济封锁”。
以“民主参与”体现人民意愿
淮海区的立法实践不仅是对抗战形势的战术响应，更是中国共产党贯彻“从群众中来，到群众中去”工作方法的制度性创新。
1942年，淮海区行政公署设立“法规审议委员会”，为了充分听取人民群众意见建议，委员中农民、妇女、商人等代表占有一定比例。在审议《淮海区集市贸易管理条例》时，最初草案规定“禁止粮食出境”，但商人代表反映“本地盐少，需用粮食换盐”，最终改为“粮食可限量出境，换取必需物资”。这种听得进意见的立法，让群众觉得“法规是自己的法”，遵守起来才有自觉性。
此外，淮海区在村一级普遍设立乡民议事会，由农民、妇女、民兵代表组成，对土地分配、公粮征收等核心政策开展讨论。1943年《淮海区土地租佃条例》制定前，行政公署在沭阳、泗阳等地召开专题听证会，收集佃农对减租比例、灾年免租诉求的意见，最终将“二五减租”原则扩展为“丰年减租25%，灾年依收成协商减免”，形成弹性条款。
在制定《淮海区婚姻暂行条例》《淮海区土地租佃条例》等核心法规前，根据地组织农民代表征求意见，提出诉求，并进行立法论证。如“禁止童养媳”“限定地租率”等条款，即直接源于群众呼声。同时，建立巡回审判制度，重大案件在案发地公开审理；推行人民陪审制，邀请农救会、妇救会代表组成陪审团，从而构建起多维度民意表达机制。
根据地通过自下而上的立法参与，将群众诉求转化为法律条款，这正是“人民司法”的温度所在。
以司法实践传承《淮海区法规汇编》精神
“80余年后的今天，当我们再次翻开《淮海区法规汇编》，看到的不仅是一部战时法规集，更是一套环环相扣的治理逻辑。”沭阳县法院院长孙泳看着办公桌上摊开的汇编复印件说道，“《淮海区法规汇编》始终贯穿着‘人民至上’的精神和原则，沭阳作为革命老区，改革创新的红色基因和文化内涵与汇编的精神实质一脉相承，激励着法院干警始终传承和弘扬‘不甘人后、勇争一流’的精神。”
从《淮海区暂行法规》中“调解为主、审判为辅”的法治理念到新时代“枫桥经验”，无不体现调解这一纠纷化解方式所蕴含的东方智慧。如沭阳法院整合调解力量，推行“嚓呱小马扎”，带着小马扎深入农家小院、田间地头，面对面分析纠纷成因、提出化解对策，努力把矛盾“吸附在基层、化解在当地”；宿迁法院强化与住建、交通、妇联等单位协调联动，不断扩大解纷“朋友圈”，促进类型化矛盾纠纷前端化解，扎实开展“宿法直播间”“千场庭审进基层”活动，选取典型案件进行巡回审判，真正把法治“盛宴”送到群众身边。
《淮海区法规汇编》的纸张已脆弱泛黄，但其内核依然强韧。它告诉我们：最有力量的法律，永远诞生于中国大地与人民群众之中，在回应个体苦难与时代呐喊时获得永生。那些写在粗麻纸上的条文，不仅是硝烟中的秩序基石，更是穿越时空的法治火种——当它烛照于一位农妇紧握的田契上、闪耀于一个战士坚实的后方时，便照见了法治最本真的模样：为人民而生，因人民而强。