如何确定行政处罚追责时效中 违法行为“发现主体”_江苏法治报_2025年07月01日A03

行政处罚法第三十六条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。但司法实践中对于违法行为的“发现主体”还有较大争议。

第一种意见认为，发现违法行为的主体不应仅仅理解为具有法定管辖权的行政机关，还包括其他对该违法行为有查处职责的任何一个公权力机关。主要依据是《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号），该回函意见明确行政处罚法第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安机关、检察机关、法院、纪检监察部门或者司法行政机关都是行政机关，对律师违法违纪行为的发现都具有行政处罚法规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”。

第二种意见认为，发现违法行为的主体应理解为具有法定管辖权的行政机关，但不限于特定的行政机关。

笔者同意第二种意见。行政处罚法之所以设定行政处罚追责时效为“二年”或者“五年”，其目的在于敦促有法定管辖权的机关及时有效地履行职责，通过惩戒行政相对人使得违法行为及时得到纠正，维护法的效率性及安定性。法工委复字[2004]27号回复意见在适用范围上具有特定性，主要是指律师的违法违纪行为，而不宜扩大至其他类型的违法行为。对于其他类型的违法行为，如具有法定管辖权的机关在日常监管过程中未曾发现过违法线索，在追责时效内既没有收到来自群众的举报投诉材料，也没有收到行使社会公权力机关所移交的线索，那么应认定具有法定管辖权的机关并未发现违法行为。仅以违法行为进入国家权力机关的视野认定违法行为被发现，对尚不了解情况的法定管辖权的行政机关而言，发现时点具有极大的不确定性，且容易导致发现的时点前移、追责时效的程序虚置。