行政公益诉讼中行政行为违法性的判断标准_江苏法治报_2025年04月03日A07

行政机关行政行为的违法性，在可诉性四要素中被概括为行政违法行为。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》，行政违法行为可等同于不依法履行职责，分别存在违法行使职权和不作为两种表现形式。明确行政行为违法性的判断标准，有助于促进行政机关依法履职及保障公益诉讼的精准性、规范性。笔者认为可从法定职责的来源、客观履职可能性和履职尽责标准等三方面来考量。

违反法定职责或超越法定职责实施的行政行为不具备合法性，是当然的行政违法行为。行政机关法定职责的来源依据十分广泛，涵盖了宪法、法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方政府规章及部分国际条约和协定、司法解释、行政规范性文件和授权立法明确规定的行政机关应履行的职责，这些共同构成了行政机关履职的法律基础，提供了行政机关职责的总体框架和根本依据。需要注意的是，对于法定职责来源依据是规范性文件的，需要对规范性文件进行合法性审查，即行政行为实施依据本身是否合法。同时，编制部门通过“三定”（定职能、定机构、定编制）方案明确行政机关的主要职责、核心职能、工作任务及范围等，并规定与其他机关的具体协调方式，确保交叉领域职责明确、避免推诿，并明确具体操作依据。法律法规是基础、“三定方案”在法律法规的总体框架内将行政机关的职责具体化，并根据实际需要灵活调整，二者密切相关，互为补充，共同确保行政机关职权明确和运行高效，共同构成监督行政机关履职的依据。

不具备履职客观可能性的行政行为不属于行政违法行为。对履职客观可能性的判断要综合行政机关的职权配置、自然周期、经济负担、外部负担、技术限制、可归责性等法律和事实层面的可能性予以全面评价。即在现有条件下，行政机关在依法充分采取各类行政措施的情况下，是否存在实现行政目的的可能性，这种履职可能性的考量不能机械地从单一法律层面判断行政机关是否具备履职的法律赋权，还要充分评估法律赋予的行政措施、行政手段在现实条件下是否有充足的资源条件开展实施，以及实施后是否能够实现行政目的或者公益保护目的，并排除不可抗力因素、上级政策临时调整等因素。如果行政机关穷尽法定手段，公益仍无法得到保护的，就不具备履职可能性，亦不具备可归责性，客观上并无监督价值，容易造成监督程序空转、监督流于形式、缺乏监督实效，容易挫伤行政机关履职积极性和检察监督的权威。

对行政机关是否履职尽责的判断应坚持合法性和公益性双重审查标准。其中，合法性审查原则作为行政诉讼最主要的基本原则，在公益诉讼监督中居于首位，属于行为标准。英国的越权无效、法国的行政法治和均衡原则、美国的正当法律程序原则等均有类似规定。倘若作出行政行为所依据的事实错误、法律适用错误或程序不合法，则当然不符合合法性标准，属于违法行使职权。而对“行政不作为”的认定更要坚持实质判断，应综合考量行政行为的主动性、全面性、深入性，即对履职意愿、履职广度、履职深度综合审查，判断行政机关是否综合运用法律赋予的各项权力、措施、方法，以符合比例原则的措施力度与强度，穷尽资源手段实现行政目的。此外，公益性审查不仅关注行为过程，更关注行为结果，属于履职尽责的结果标准，要依照一定的递进逻辑、区分不同的公益受损形态加以判断。即使行政行为程序合法，但如结果损害了公共利益，仍可能被认定为违法。故既要把握社会公共利益的广泛性、整体性、非排他性和开放性等特征，结合不同领域特点分析社会公共利益的不同表现，明确私益与公益的界限，同时要准确认定公益受损的范围、程度、结果及因果关系，区分实然损害和实质性的侵害风险，精准认定公益损害事实。