贾新振
行政诉讼法第五十一条第二款规定：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”此外，《最高人民法院关于登记立案制的规定》，对于不符合起诉条件的，人民法院应当先予以释明，起诉人对释明不接受仍坚持起诉的，人民法院依法作出不予立案裁定书。以上规定共同为不予立案裁定提供了法律依据。
2020年7月1日至2024年5月31日，某集中管辖法院共审结行政诉讼案件7051件，其中结案方式为不予立案的为106件，仅占全部结案数的1.5%。而以驳回起诉结案的为2136件，占30.2%，在驳回起诉的2136件中，以“不符合行政诉讼法第四十九条”为由驳回起诉的为1204件，占驳回起诉案件的56.4%。而行政诉讼法第四十九条规定的内容为行政诉讼的起诉条件，根据第五十一条的规定，对于不符合起诉条件的，应当作出不予立案的裁定。但是在实践中，大量的案件在立案后，因为不符合起诉条件而被裁定驳回起诉。这也使得部分原告对法院裁定产生了强烈的不满，认为其案件未进入实体审理就在程序上被裁定驳回，导致其案件陷入程序空转，从而进一步导致了上诉率、申诉率的提高，甚至从侧面提高了信访案件数量。
因此，明确何种情形应当作出不予立案裁定，明确不予立案裁定与驳回起诉裁定的适用界限至关重要。
行政诉讼法第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。该条对于起诉条件作出了概括性的规定，对于不符合上述条件的，应当出具不予立案裁定书。但在行政诉讼法及司法解释中，围绕第四十九条又作出了具体的规定。具体包括以下内容：
一、关于原告主体资格的规定
（1）是否是行政相对人、是否具有权利义务关系。行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的人可以提起行政诉讼。但是在实践中，部分案件因为起诉人不具有原告主体资格或者与行政行为没有权利义务关系而被裁定驳回起诉。如因继承纠纷，起诉人要求撤销其他继承人的行政登记或行政协议；又如投诉举报人与被投诉举报事项没有权利义务关系，但因为对行政机关作出的投诉处理结果不满意，而向人民法院提起行政诉讼。此类案件中虽然存在具体行政行为，但是起诉人与具体行政行为之间并不具备行政诉讼中的权利义务关系，因此不符合起诉条件。
（2）对涉及业主共有利益的行政行为提起诉讼的原告主体资格。该规定是对原告主体资格的延伸，主要是因为对于涉及业主共有利益的行为，单个或少部分业主并无权利代表全体业主对行政行为提起诉讼。
二、是否有明确的被告
是否有明确的被告，主要是经过复议的案件中被告的确定，以及复议前置案件中被告的确定。尤其是行政复议法实施后，对于应当复议前置的案件，人民法院应当告知当事人先行向复议机关申请行政复议。当事人坚持诉讼的，应当视为该案件不属于人民法院受案范围。
三、是否有事实依据
是否有事实依据，主要是起诉人是否提交了证明行政行为存在的证据。根据司法解释的规定，起诉人在起诉时应当提交证明行政行为存在或行政不作为存在的初步证据。虽然行政诉讼中举证责任倒置，但该种倒置指的是行政机关要为自己行为的合法性进行证明，否则就要承担败诉风险。但是在立案阶段，仍是需要起诉人提交初步证据证明被诉行政行为或行政不作为存在，这已经是对起诉人课以的最低限度的举证责任。否则法院将无法对案件事实进行初步审查。
四、是否属于受案范围和受诉人民法院管辖，主要包括：
（1）是否符合行政诉讼法司法解释第一条第二款的规定。该条款列举了十种不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形，对于符合这十种情形的，人民法院应当不予受理。民事诉讼对受案范围并未做过多限制，这也是行政诉讼在受案范围上与民事诉讼最大的区别。
（2）是否超过最长起诉期限，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定的要求确认2015年5月1日前的行政行为无效的情形。行政诉讼法及司法解释对超过最长起诉期限和及要求确认2015年5月1日前的行政行为无效的案件，在规定中使用的是“不予受理”和“不予立案”，这也是行政诉讼法中为数不多的直接对不予立案情形作出的规定。
（3）是否属于受诉人民法院管辖，包括级别管辖和地域管辖。现在我国许多地区都实行行政诉讼集中管辖机制，如南京市的行政诉讼一审案件由南京江北新区人民法院集中管辖、徐州市的行政诉讼一审案件由徐州铁路运输法院集中管辖等，因此行政诉讼受地域管辖的限制越来越小。但是行政诉讼法中对级别管辖问题做了具体规定，对于违反级别管辖的案件，人民法院应当不予立案。
从上述情形可以看出，不予立案裁定侧重于在形式上和程序上对起诉人所诉案件进行审查，不需要被告提交答辩和举证材料。而驳回起诉裁定需要法官对案件进行全面审理，有时需要结合被告的证据材料来确定是否出具驳回起诉裁定书。