会议纪要不能成为行政机关怠于履职的理由_江苏法治报_2024年07月04日A07

【案情】某市D区Y街道Z村的一片地块上，自2015年开始陆续堆放、填埋非法倾倒的生活垃圾等固体废物，严重污染周边生态环境。D区检察院于2021年2月10日向Y街道办事处制发检察建议。Y街道于2021年4月9日书面回复表示,已清理1200余吨固体废物，根据2020年12月19日D区委常委会会议纪要、2021年3月8日D区政府常务会议纪要，Z村已划归某乡镇代管，该街道不再具有监管职责。但该院跟进发现，现场仍有大量固体废物尚未处置。2021年5月28日，D区检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼，请求判令被告某街道继续履行职责，对案涉地块固体废物处置点进行清理整治。

【评析】本案的争议焦点为Y街道对案涉地块固废污染防治是否具有监督管理职责，即会议纪要能否成为该街道怠于履职的法律依据。

第一种观点认为，Y街道不存在怠于履行职责的行为，因为D区委、区政府已形成会议纪要，Z村不再属于某街道管辖范围，而应由某乡镇管辖，因此Y街道不具有监管职责。

第二种观点认为，会议纪要不能成为某街道怠于履行职责的理由，其对案发地块固废污染防治仍然具有监管职责，应当继续履行职责。笔者同意第二种观点。

一方面，会议纪要属于党政机关内部公文，一般不对外发生法律效力。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，公文种类包括纪要。由此可见，会议纪要体现的是党政机关集体研究讨论形成的内部意向性处理意见，其作用对象和范围仅限于党政机关内部，并非法律、法规、规章等规范性法律文件，有待于行政机关通过后续实施、执行方能对外发生法律效力。因此，会议纪要本身不对当事人权利义务法律关系产生实际影响。

另一方面，行政区划变更调整具有严格规范的法律程序，并非会议纪要即可完成并生效。根据国务院《行政区划管理条例》第九条规定，乡镇的行政区域界线的变更，由省、自治区、直辖市人民政府审批。第十条规定，地方人民政府的派出机关管辖范围的确定和变更，由批准设立该派出机关的人民政府审批。本案中，Z村由Y街道变更为某乡镇管辖，涉及乡镇行政区域界线的变更和地方政府派出机关管辖范围的变更，依法应当分别由省人民政府和设区市人民政府审批，而被告未能提供证据证明已经完成法定审批程序，未能证明区划变更事宜已经对外发生法律效力，因此会议纪要不能成为其拒绝履职的理由。综上，该案检察机关提起诉讼后，一审法院采纳公诉人意见，认为被告仍然具有监管职责，判决被告在判决生效后两个月内完成清理处置工作。一审判决后，双方均未提出上诉。