如何认定行政处罚追责时效中的“发现主体”_江苏法治报_2024年02月08日A07

仇继萍

行政处罚法第三十六条第一款规定了“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，这意味着，“发现”的认定决定了对处罚时效是否终止的判断。但司法实践中关于“发现主体”的争议较大。

第一种意见认为，发现违法行为的主体应理解为所有行使公权力的机关。主要依据是《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号），该意见系针对司法部就律师违法违纪行为处置时效问题的回复意见，即针对律师违法违纪行为，只要公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关中任何一个机关启动调查、取证和立案程序，或者群众举报被认定属实的，均可视为“发现”。

第二种意见认为，发现违法行为的主体应理解为具有法定管辖权的行政机关，但不限于特定的行政机关。

笔者同意第二种意见。不宜将全国人大常委会法工委的回复意见作扩大解释。行政处罚法之所以设定行政处罚追责时效，其目的在于督促有法定管辖权的机关及时有效地履行职责，通过惩戒行政相对人使得违法行为及时得到纠正。全国人大常委会法工委的回复意见将其他国家机关纳入“发现”的主体范畴，主要是因为司法行政机关、公安机关、检察机关和法院通常都有权对律师的违法执业行为追究责任。对于其他类型的违法行为，如具有法定管辖权的机关在日常监管中既未发现相关违法线索，又没有收到群众举报，也没有收到行使公权力的机关移送线索，那么应认定为具有管辖权的行政机关未发现违法行为。仅以违法行为进入国家公权力机关的视野认定违法行为被发现，对尚不了解情况、具有法定管辖权的机关而言，发现时点具有极大的不确定性，且容易导致发现时点前移。行政处罚追责时效制度中的“发现主体”原则上应限定为对具体违法行为具有相应行政处罚职权的行政机关，若其他社会公权力主体发现违法线索后及时移交具有行政处罚权的行政机关的，可以将移交之日算作违法行为的发现之日。