检察民事公益诉讼立案审查问题思考_江苏法治报_2024年02月08日A07

王兆康 王旭

检察公益诉讼实践中，刑事附带民事公益诉讼凭借办案流程集约高效的“先天优势”，在起诉数上不仅远超行政公益诉讼，亦显著高于单独民事公益诉讼。但在讼争指向上面临“叠床架屋”的价值疑虑，应严格把控立案审查。同时应合理扩容单独民事公益诉讼立案范围，充分发挥其补充性地位。

检察民事公益诉讼程序的功能定位。当前我国公益诉讼起诉案件，检察机关实践中以民事公益诉讼为主；行政公益诉讼多以诉前阶段督促行政机关已履职、公益保护目的已实现即结案。笔者认为，该分布现状存在一定合理性。其一，与民事公益诉讼案件相比，行政公益诉讼侧重审查行政机关有无相关职责、是否履行法定职责，而实践中大量存在需多部门衔接或配合履职、拥有行政决定权的部门已穷尽法定履职手段、法律法规暂未明确赋予相关职责等不宜开展行政公益诉讼监督的情形，此时应主要审查立案民事公益诉讼。其二，检察机关应坚持“规范性”“可诉性”办案标准，对于反垄断、英雄烈士姓名肖像名誉荣誉保护等行政诉讼法及相关单行法暂未明确纳入行政公益诉讼办案领域的案件线索，亦应主要审查立案民事公益诉讼；如存在行政主管部门违法履职或不作为的，以行政检察监督推动依法履职为宜。

严格把控刑事附带民事公益诉讼立案审查。在个人信息保护、食品药品安全等民事公益诉讼与行政公益诉讼互涉的大部分办案领域中，鉴于行政犯追诉活动本就蕴含公益保护目的，刑事附带民事公益诉讼立案标准应区别于或适当高于刑事追诉标准，如在判断违法处理个人信息损害公益时，不应直接套用侵犯公民个人信息追诉标准中案涉个人信息的数量，而应依照个人信息保护法对信息主体去重后认定受害人的数量，避免在办案效果上形成公益损害追偿与刑事追诉或行政监管“叠床架屋”印象。此外，在诉讼程序功效上，亦应区分于刑事附带民事诉讼，对于未达损害公益程度，但可通过附带民事诉讼实现诉讼目的的，如在制售有毒有害食品致人损害案中，受害人数尚未达到众多，可由受害人提起附带民事诉讼，检察机关不必立案附带民事公益诉讼，或可视情支持起诉。

合理扩容单独民事公益诉讼立案范围。办案实践中，对于因故未能在刑事诉讼中提起附带民事公益诉讼，行政主管部门已履行监督管理职责的，可开展单独民事公益诉讼，如《关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》指出，对林草部门充分履行监管职责但公益损害状态仍然存在的案件，检察机关可提起民事公益诉讼，督促违法行为人及时修复受损林草资源。此外，对于行政主管部门未启动生态环境损害赔偿程序的，因不具有与履行一般行政监管职责的同等性，不宜以未依法履职将其列为行政公益诉讼监督对象，而应着眼其赔偿权利人代表定位，视情支持起诉或接受移送起诉等，以体现单独民事公益诉讼的补充性地位。