谁是撤销户籍登记行政诉讼的适格被告_江苏法治报_2023年12月07日A07

【案情】

小亮（化名）系母亲张某与父亲严某于2009年非婚所生，后张某与严某分手，小亮随张某生活。2012年，张某与郑某登记结婚。婚后，张某伪造医学出生证明，将登记信息中小亮的姓氏改为“郑”姓，其父也改为郑某，并持上述虚假证明到所在地派出所为小亮办理户口登记。2018年，张某的上述行为被公安机关发现，经某县公安局批准，由所在地派出所将小亮户口注销，但未对外制作决定文书。小亮不服，以某县公安局为被告提起行政诉讼，请求确认其行政行为违法。

【评析】

本案的争议焦点是某县公安局是否为适格的被告。

第一种意见认为，依据《中华人民共和国户口登记条例》规定，公安派出所为法定的户口登记机关，负责辖区户口登记工作，本案中派出所实施了注销户口的行为，是作出行政行为的主体，故小亮应以派出所而非公安局为被告提起行政诉讼。

第二种意见认为，某县公安局作为本案被告主体适格。

笔者同意第二种观点。派出所虽然是法律授权的户口登记机关，但并不必然推导出其具有撤销户口登记的法律授权。首先，虽然《中华人民共和国户口登记条例》规定了公安派出所为户口登记机关，但并未直接授予其撤销户口登记的权力。其次，户口登记虽然是一种具体行政行为，但该项工作更多的是形式审查，是公安机关对公民户籍状况的客观记录，属于事务性常规工作，对工作标准和程序的要求不高。但户口一旦登记，就广泛地影响公民人身权和财产权，与公民的就业、教育、医疗及其他社会保障事项紧密相关。因此，户籍登记和撤销户籍登记是两种要求、程序以及社会影响完全不同的行政行为，不能以公安派出所为户口登记机关就直接认定公安派出所有权撤销户籍登记。

派出所的职能定位决定了其不具有撤销户籍登记的权力。派出所是派出机构，“警告和五百元以下的罚款”可以由公安派出所决定。由此可以看出，派出所只能以自己名义实施对行政相对人影响轻微的行政行为。本案中，撤销户籍登记对行政相对人所产生的人身和财产利益影响，远超过“警告和五百元以下的罚款”，更需要有合法、完整的调查和处置程序。故从立法定位来看，本案中撤销户口登记行政行为只能由某县公安局作出，派出所完全不具备撤销户口登记的权力。

本案被诉行政行为是公安局的撤销户籍登记行为，而非派出所的注销户口行为。《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。本案中，县公安局作为有权作出撤销户口登记决定的最低层级的行政主体对上述事项进行审批，虽未制作对外发生效力的法律文书，也应当视为其作出撤销登记行政行为。同时，由于派出所未以自己的名义对外作出决定文书，故不能适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条，即以对外文书署名机关确定行政诉讼被告的规定。因此，本案中某县公安局是适格的被告。