构建预防性环境行政公益诉讼制度之我见_江苏法治报_2023年06月16日A07

近年来，为了减少生态环境损害的发生，我国构建了预防性环境民事公益诉讼制度，即法律允许法定组织或机关在没有发生实际损害结果的情况下，利用司法手段对具有“现实而紧迫的重大风险”的环境行为加以排除。这反映出我国环境治理从事后救济向事前预防的转变，体现我国环境法制体系在程序法层面对生态优先原则的重视与回应。但是，处于民事诉讼框架下的预防性环境公益诉讼，因行政机关违法行为造成的环境损害，尚缺乏预防和救济路径。因此，将预防原则的链条延伸至环境行政公益诉讼领域开始存在其期待与可能。

首先，预防性环境行政公益诉讼能以其公法诉讼的性质突破“事后救济”的桎梏，弥补环境民事公益诉讼在预防功能发挥上的局限性。从制度上讲，我国环境民事公益诉讼中预防性责任方式的现实依据主要在于侵权请求权，只有当侵权行为切实危及他人人身、财产安全，被侵权人才有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍等侵权责任。由此可见，我国环境民事公益诉讼强调以损害结果的发生为重心，主要围绕“填补损害的功能”展开救济。因此，实践中，预防性环境公益诉讼会因缺少证明实际损害的证据而无法得到法院的支持，风险预防的目的难以为继；从裁判依据看，环境民事公益诉讼的审查思路是对被告行为是否具有司法解释中规定的“重大风险”进行判断，但法院对于环境问题缺乏专业的衡量标准和评估水平，为避免错判，大多数裁判仍然会选择以明确的损害结果作为依据。总之，我国预防性环境民事公益诉讼在制度与审查上的双重限制使得预防目的落入两难的尴尬境地。

而在环境行政公益诉讼中，检察机关以宪法规定的法律监督权作为提起诉讼的依据，以维护客观环境法律秩序作为诉讼目的，对照法律法规，依职权对存在环境损害风险的行政行为进行实时监督，并在环境损害初现端倪的时候通过司法程序介入，真正实现预防的目的。同时，法院直接依据相关法律法规对行政行为本身的合法性进行裁判，既降低了诉讼难度，也能够保证预防性目的的实现。

其次，与环境民事公益诉讼相比，环境行政公益诉讼在发挥预防功能时能与行政执法有效衔接，具有高度的灵活性与专业性。如前所述，法院在预防性环境民事公益诉讼中需要对“重大风险”进行评估，这意味着法院在居中裁判之外，还要耗费大量的人力物力用来对各类环境问题进行评估，容易造成司法资源的浪费。而行政机关虽然具备较强的专业优势，却只能应法院要求给予参考和建议，缺乏环境保护的主动性。但在环境行政公益诉讼当中，行政机关必须积极主动地承担监管环境风险的责任，否则将面临被检察机关起诉的法律后果。在此情形下，行政机关（各级环境主管部门）必须充分调动起其在环境保护方面的专业优势，对辖区内的环境风险隐患及时作出应对。据此，将环境行政公益诉讼纳入预防性环境公益诉讼范畴，能够有效利用行政机关的监管职能，节约不必要的诉讼成本，进一步推进预防原则的贯彻落实。

另外，环境行政公益诉讼独特的诉前程序使之与环境民事公益诉讼相比更具发挥预防功能的可行性。根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条有关规定，我国环境行政公益诉讼制度在检察机关正式提起诉讼之前，设有一道必经的前置程序，即检察机关会向违法行政或怠于履职的行政机关发出检察建议书，期待行政机关能够依据检察建议积极自主地修正自身违法行为。这道诉前程序既是诉讼启动前的缓冲地带，也能独立充当一种结案方式。所以，尽管预防性环境行政公益诉讼需要将具有“重大风险”的行政行为纳入受案范围当中，看似增大了法院的受案数量，但是诉前程序能够通过检察建议解决绝大部分问题，有效地将大量的案件拦截在诉讼之前。诉前程序能使风险预防原则和我国环境公益诉讼制度更自然地融合在一起，为实施预防性环境行政公益诉讼提供了可行性的基础。

简而言之，预防原则虽然在我国环境民事公益诉讼制度上有所体现，但是其预防功能的发挥仍然受到诸多限制，需要预防性环境行政公益诉讼制度的出现对其进行圆满与补充。希望我国立法机关能够充分认识到环境保护的紧迫性与预防性环境行政公益诉讼制度的必要性，早日推动我国预防性环境行政公益诉讼制度从应然走向实然。