信访答复与行政复议渠道衔接的思考_江苏法治报_2023年03月13日A07

吴洪钢

行政复议需要就具体行政行为提起，对受案范围、主体、时限等均有严格规定，而信访则相对宽泛，但两者都可以作为化解争议的渠道。信访与行政复议虽有各自的调整范围，但不能在信访中否定行政复议的存在，亦不能在行政复议中对不涉及具体行政行为的信访答复进行受理。

信访人在得到信访答复后寻求救济，往往出于两种原因，一种是信访事项经转办或交办后容易出现答复部门不明确或答复部门未能按规定节点进行答复等一系列连锁问题；另一种是信访人不满信访答复结果。相对而言，公众对行政复议的了解并不充分，提起信访也仅仅是因为在自身权益受到侵害时，信访是他们认为最便捷的渠道。而对于投诉举报要求履职类的事项，行政机关并不能冠以信访的帽子拒绝受理行政复议。

关于信访的救济在行政诉讼法的解释中也有体现，2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。就信访案件来说，对于要求履职类的信访答复是带有具体的行政行为色彩的，对相对人的权利会产生直接影响，符合具体行政行为的主体要素。因此，相关部门对于这类行政诉讼应当受理。

通过案例检索，也能发现对于信访的答复，法院并非直接不予受理，而是需要通过具体案情判断该行为是否符合行政诉讼的条件。最高法院认为镇政府和区政府分别作出信访事项处理意见书和信访事项复查意见，其对相对人权利义务产生了实际影响，诉讼时效也应从作出信访事项复查意见之日起计算，并对信访复核意见及不履行法定职责行为的可诉性问题，明确核心就是判断该行为是否对信访人的权利义务产生实际影响。由此可见，信访不能成为行政行为的避风港。

行政复议和行政诉讼都是行政救济的途径，根据行政诉讼法第四十四条，对于人民法院受案范围的行政案件，既可以先申请复议，也可以直接提起诉讼。相对人可以自由选择救济途径。最高法院在“行政复议与行政诉讼的衔接”典型案件的裁判观点中也指出，对于明显不属于行政复议案件受理范围的申请，依法不属于行政诉讼受案范围。

参考行政诉讼的相关规定，信访答复能否申请行政复议，重点是对其性质的认定，要看具体的行政行为性质而非仅仅通过形式决定是否纳入复议受理范围，若信访答复对信访人的权利义务造成了实质影响，则属于行政复议的范围。

信访是一项中国特色的行政权力监督和救济制度，其目的是以监督为初衷多元化调处化解社会矛盾，但现行制度下信访的办结率不高，有些信访事项经过复查、复核后，当事人仍然提起诉讼、复议或重复上访，其原因是多方面的，但最关键的是信访与复议、诉讼的衔接机制缺失，协调机制不健全。多元化治理社会纠纷，需要诉访分离又相互结合，不仅要条块结合，推动信访矛盾化解，还要结合现有法律法规给予信访充分的救济渠道，只有这样才能够施展信访在行政争议中兼具救济与监督的独特作用。