“室组地”联动监督机制的“三元”权力构造与程序优化
□李时敏 田志成
十九届中央纪委五次全会提出，要健全室组联动监督、“室组地”联合办案制度机制，推动内设机构、监管机构等形成监督合力。二十届中央纪委三次全会强调，要完善系统集成、协同高效的纪检监察工作体系，持续完善“组组”协同监督、“室组”联动监督、“室组地”联合办案机制。在全面从严治党向纵深推进的时代背景下，“室组地”联动监督机制作为破解“熟人社会”监督难题、整合监督力量、提升治理效能的关键抓手，其理论价值与实践意义日益凸显。
一、“室组地”联动监督机制的基本模式与实践样态
“室组地”联动机制自探索建立以来，在实践中形成了“联组、专项、专案、大联组”四种基本形态。联组协作模式，是将派驻机构划分片区，变“单兵作战”为“协同作战”；专项监督模式，是针对特定任务抽调力量集中攻坚；专案攻坚模式，是对重大案件实行“室组地”混合编队、统一指挥；大联组模式，是对特别重大案件打破地域界限统筹力量。
建立联学实训机制，破解能力短板。实践中，泰州市纪委监委创造性建立“室组地”联学实训机制，由分管副书记牵头，监督检查室统筹协调，从市县两级遴选51名业务骨干组建师资库，推行“送教上门”30次，组织202名干部跟班锻炼。市纪委监委相关工作人员每日对跟班干部例行辅导，围绕纪检监察一线实务问题进行现场答疑。《中国纪检监察报》以《江苏泰州探索室组地联学实训现场答疑补能力短板》为题专题推介，该模式被评价为“推动业务培训与工作实践深度融合”的典范。
优化片区协作机制，凝聚监督合力。如，针对乡镇纪委力量分散、监督弱化等问题，安徽省阜阳市太和县纪委监委制定出台《关于进一步加强乡镇纪检监察协作区制度化规范化建设的实施意见（试行）》，将全县31个乡镇划分为6个纪检监察协作区，在县纪委监委统一领导下，实现力量统筹、工作统筹、联合发力、同向发力。协作区对乡镇信访件和问题线索实行统一管理、统筹调配，在“一事一授权”原则下，重点对重大复杂违纪违法问题线索进行初步核实和审查调查，通过交叉办案或提级办理，着力化解群众反映强烈的信访问题。同时，协作区加强对乡镇纪委案件办理的业务指导和质量把关，推动监督执纪执法提质增效。
健全风腐同查同治机制，释放治理效能。如，天津市纪检监察机关运用“室组地”联动机制，深化风腐同查同治。该市纪委监委驻天津港集团纪检监察组在公车使用监督检查中，发现二级企业相关负责人高某用公车油票为私家车加油、把私车维修保养费用混入公车账目中报销等问题。该纪检监察组全面梳理排查后，将问题线索移送市纪委监委第一监督检查室研判会商，相关区纪委监委对高某及有关涉案人采取留置措施。在此基础上，“室组地”三方共同梳理分析案件暴露出的公车管理漏洞，推动案发单位切实整改，完善制度机制，有效预防廉洁风险，实现了“查处一案、警示一片、治理一域”的综合效应。
二、机制运行中的困境及其缘由分析
尽管“室组地”联动监督机制在实践中取得显著成效，但作为一项在探索中发展的新生制度，其在运行过程中不可避免地暴露出一些结构性、机制性的问题，一定程度上制约治理效能的充分发挥。
1.信息权力碎片化，协同基础不牢。信息是协同的基础，但当前关键信息被分割、固化在“室”“组”“地”各自的权力边界之内，无法形成有效的流动与聚合，导致信息权力碎片化。其一，“组”的嵌入式信息滞留。派驻机构通过“嵌入式”监督能够获取大量关于驻在单位政治生态、权力运行的“活情况”，但由于缺乏法定的、强制性的信息共享义务与渠道，信息能否顺畅流出，很大程度上依赖于派驻组长的个人判断。其二，“地”的属地信息隔离。地方纪委监委虽拥有强大的办案实力和丰富的属地信息，但因管辖权的壁垒，无法主动介入相关垂管单位监督，信息流转处于被动等待状态，参与联动办案的激励不相容导致其共享信息的积极性不足。其三，“室”的统筹功能虚化。在“组”和“地”的信息壁垒之下，监督检查室作为“指挥部”的统筹功能极易“空心化”，决策可能脱离一线实际，协调缺乏针对性。
2.权责配置模糊，协作效率不高。职责权限不清是导致协作不畅、效率不高的根本原因。在联合监督检查、案件查办等具体任务中，谁负责制定方案、谁负责组织实施、各环节职责如何划分等问题，在实践中常常没有明确答案，容易出现“三不管”地带或职责交叉重叠，引发责任推诿。理论上“室”作为牵头方应承担领导职责，但在具体操作中，其指挥权限与地方纪委监委的“主办”权限如何协调等问题缺乏制度规定，极易出现各自为政、多头指挥的局面。
3.程序规范欠缺，制度保障不足。当前“室组地”联动监督机制的运行规范有待强化。一是立案与调查程序衔接存在障碍。联合办案中由谁立案、如何审批、立案后如何通报等均缺乏统一规范，特别是立案前的联合初核程序缺乏规范，容易与正式的调查程序混淆。二是证据标准与法律适用不统一。三方在办案中可能遵循不尽相同的证据标准和法律适用习惯，可能导致案件质量参差不齐。三是被调查人权利保障弱化。在多方参与的复杂办案环境中，被调查人的申辩权、申诉权等合法权利容易被忽视或弱化。
三、“三元”权力构造与优化路径
要破解“室组地”联动监督机制的现实困境，不仅需要制度措施层面的完善，更需要从制度设计层面对其权力关系进行整体性重构。构建以信息流为核心、以优势互补为目标的“三元”权力构造，并辅以相应的程序优化措施，以期实现从“物理叠加”到“化学反应”的效能跃升。
1.塑造“三元”权力构造，厘清权责边界。“三元”权力构造的核心，是将原本模糊的联动权力，依据功能主义原则，清晰地分解为决策、信息、执行三个功能单元，并分别主要赋予“室”“组”“地”，形成一个“统分结合、优势互补”的三角协同结构。
“室”的统筹指挥权，定位为“信息枢纽与战略决策中心”。其核心权力应围绕信息整合与战略协调展开，主要包括：一是信息整合权，通过建立“数字监察协同平台”，强制性要求“组”和“地”规范报送关键信息，形成对监督单位政治生态的“全景图”；二是线索分派权，基于信息研判结果，统一受理和分派重大复杂问题线索，决定启动何种办案模式；三是协调保障权，在联合办案中把握政治方向、办案节奏，并为“组”和“地”提供协调解决跨区域重大取证障碍等服务性支持。
“组”的信息供给权，定位为“嵌入式探头与一线哨兵”。其权力配置应聚焦于发挥其近距离监督的信息优势，主要包括：一是信息挖掘权，做实做细日常监督，深度挖掘驻在单位的“活情况”；二是强制报告义务，通过制定工作规则，规定特定类型信息必须在规定时限内向“室”报告或移送，对瞒报、漏报行为设定明确的纪律责任；三是专业辅助权，在联合办案中发挥其行业熟悉、人头熟悉的优势，为“地”提供专业技术支持。
“地”的执行处置权，定位为“区域作战中心与办案主力”。其权力配置应围绕发挥其强大的案件查办能力和资源保障优势展开，主要包括：一是案件主办权，对于由“室”指定管辖的案件，作为主办方负总责，全面负责调查取证、谈话突破等核心工作；二是资源调度权，统筹调度本地区的办案人员、留置场所、技术设备等所有资源；三是纪法衔接权，利用与本地公检法机关常态化的工作联系，确保案件“快查快结”。
2.优化程序运行规则，保障机制高效运转。在重塑“三元”权力构造之后，需要进一步设计相应的程序规则，保障该构造在实践中得以有效运行。
一是信息共享机制的程序法定化。通过制定《派驻机构信息报告规定》、加快建设“数字监察协同平台”、健全责任倒查程序等方式，将信息互通从“选择性”报告提升为“强制性”义务。二是联合办案机制的规范化。通过明确启动条件清单、规范管辖模式、建立扁平化指挥体系等，实现从“临时性”协作到“规范化”作战的转变。三是程序保障机制的体系化构建。通过构建立案程序二元化模式、推动证据标准统一化、实现权利救济专门化等措施，将强化程序规范和保障被调查人合法权利放在突出位置。四是监督成果转化机制的长效化设计。通过实现案件剖析强制化、建立建议跟踪程序化、推动系统治理协同化，做深做实查办案件“后半篇文章”，将监督成果切实转化为治理效能，推动“查处一案、治理一域”的治本目标。
（作者李时敏系海陵区纪委监委第五派驻纪检监察组副组长，田志成系海陵区人民法院审管办<研究室>法官助理）